O futuro das obras públicas depois da Lava Jato
Foto: Ricardo Moraes/Reuters 31.07.2015

O futuro das obras públicas depois da Lava Jato

Com as maiores empreiteiras do Brasil impedidas de disputar licitações e de receber financiamentos do BNDES, quais as três alternativas que o governo analisa para não parar os canteiros de obras Brasil afora

    A explosão dos casos de corrupção na Petrobras, flagrados na operação Lava Jato, deixou 29 grandes empresas responsáveis pelas maiores obras de engenharia no país e pela administração de grande parte das concessões licitadas nas últimas décadas fora de novas obras públicas e de financiamentos subsidiados pelo governo. O alcance do estrago provocado pela corrupção é tão grande que compromete alguns dos maiores projetos de infraestrutura do país.

    Estudo da FGV (Fundação Getúlio Vargas) e do Cades (Centro de Estudos de Direito Econômico e Social) estima o custo econômico da Lava jato em R$ 87 bilhões. Esse montante inclui paralisação de obras, calote de empresas, falência de companhias e desemprego de milhares de pessoas, com redução na massa salarial.

    A presidente Dilma Rousseff “defende que os culpados sejam punidos, mas que as empresas sejam liberadas para tocar os projetos”, segundo seu ministro do Trabalho e Previdência, Miguel Rosseto. Mas a proposta não tem respaldo unânime. Isso porque, de acordo com especialistas ouvidos pelo Nexo e apresentados aqui, tal medida exigiria um decreto presidencial que regulamentasse o pagamento de multas e de indenizações dos envolvidos no escândalo.

    "O acordo de leniência é um instrumento previsto na Lei Anticorrupção como forma de combater a corrupção e não como mera forma de compor com empresas corruptoras uma forma de superar o incidente"

    Júlio Marcelo de Oliveira

    Procurador do Ministério Público do TCU

    "Não se pode liquidar as empresas. Elas têm a capacidade técnica, têm o conhecimento. Um cenário sem elas seria muito pior para o país. Mas isso não pode significar impunidade. A questão é como evitar a impunidade sem comprometer o capital social"

    Luis Massonetto

    Professor de Direito Econômico da USP

    O governo se encontra, assim, sob duas formas de pressão: uma, da opinião pública, que entende que qualquer medida para salvar empreiteiras seria mais um escândalo que acabaria em “pizza”; a outra, das próprias empreiteiras, que acreditam que é possível aprovar uma lei na calada da noite que torne o pagamento de multas e indenizações mais barato, mas mantêm a esperança.

    Diante da prisão de grandes empreiteiros, das multas milionárias e das incertezas sobre a extensão total da operação, três opções estão sobre a mesa do governo Dilma para que o país depure a corrupção sem ficar parado.

    Três alternativas

    Acordos com as grandes

    O primeiro cenário prevê a celebração de acordos e a aplicação de multas que permitam a empreiteiras flagradas em casos de corrupção pagar pelos crimes cometidos e continuar participando de obras públicas sobre novas bases. Nessa linha, a punição recairia mais sobre os empresários do que sobre suas empresas.

    Espaço para as médias

    O segundo cenário pode tanto ser complementar quanto excludente em relação ao primeiro. Nele, as gigantes cederiam espaço para empresas menores, interessadas em executar grandes obras de infraestrutura, inteiras ou em etapas. Para isso, seria preciso que o governo redirecionasse financiamentos do BNDES e simplificasse as exigências que hoje são proibitivas para empresas de menor porte.

    Convite para estrangeiras

    A terceira solução aponta para fora do Brasil. Nela, empreiteiras chinesas e espanholas, além de conglomerados alemães e britânicos, por exemplo, seriam convidadas a assumir grandes obras de infraestrutura interrompidas pela Lava Jato, abrindo um mercado até então protegido por duras regras e normas.

    Gigantes como a OAS, a Odebrecht, Camargo Corrêa e a Andrade Gutierrez, entre outras, estão impedidas hoje de contratar empréstimos para novas concessões em obras públicas. A década atual corre o risco de transformar-se num dos maiores fracassos da economia, frustrando os planos de construção, modernização e de expansão de rodovias, ferrovias, portos e aeroportos, além de certos serviços, como saneamento básico. Nas últimas duas décadas os investimentos privados em projetos de infraestrutura concedidos pela União e por alguns Estados superaram os R$ 100 bilhões.

    O Nexo ouviu especialistas e pesquisou as ações do governo para punir as empresas com uma mão, enquanto tenta reaquecer o mercado com a outra, premido por um crescimento pífio e por um horizonte preocupante.

    Aqui estão as oportunidades e os dilemas de cada um desses caminhos:

    Ressuscitar empreiteiras envolvidas na Lava Jato

     

    O código penal, a lei de licitações, a lei de improbidade administrativa e a lei anticorrupção impõem penalidades tão severas que praticamente paralisaram todas as empresas envolvidas na Lava Jato por terem “atentado” contra a administração pública.

    Essas leis não apenas restringiram a liberdade para alguns de seus diretores, como também obrigaram as empresas a indenizar e a pagar multas que podem chegar a 0,1% e 20% do faturamento total. Além disso, proíbem empreiteiras de serem contratadas para qualquer obra pública, assim como de receber financiamentos do Estado.

    Antes da Lava Jato, os donos destas empresas nadavam de braçada em créditos bilionários obtidos junto às instituições de crédito público. Entre 2008 e 2014, por exemplo, o governo emprestou ao BNDES R$ 450 bilhões para estimular obras em infraestrutura, energia e petróleo. Nunca antes na história da instituição suas operações foram tão volumosas. Isso graças aos astronômicos repasses do Tesouro para o banco.

    “Devemos penalizar os CPFs (as pessoas físicas), os responsáveis pelos atos ilícitos. Não necessariamente penalização de CPFs significa a destruição dos CNPJs (as pessoas jurídicas). Aliás, acreditamos que não exige”

    Dilma Rousseff

    Presidente da República

    A única forma de resolver o imbróglio na qual se meteram as grandes empreiteiras flagradas no escândalo seria fazer com que elas pagassem 100% da indenização e da multa, que equivaleria a antecipar o resultado exitoso da União num processo judicial que pode ainda se arrastar por décadas.

    “Pagando dessa forma, elas tornariam a administração indene. Explico: o que a Petrobras pode dizer é que, além do dano emergente, teve dano de imagem. Aí chegam a um valor. O Ministério Público Federal fala algo em torno de R$ 40 bilhões. Há quem diga que é menos. Enfim, o montante não é pequeno. Mas, mesmo assim, não inviabilizaria as empreiteiras, principalmente se fosse permitido pagar a multa e as indenização com ações ou com as participações nas sociedades de propósito específico, donas dos projetos de infraestrutura contratados com o poder público”, explica Warde Júnior, um dos autores do livro “Um plano de ação para o salvamento do projeto nacional de infraestrutura”.

    R$ 1 trilhão

    É quanto as grandes empreiteiras devem hoje aos bancos públicos no Brasil

     

    Em suma, isso quer dizer que as empreiteiras poderiam se livrar do problema pagando com parte de seu patrimônio e com parte de algumas concessões que administram, que não é pouco. O advogado conta que essa proposta de “salvamento” encontra-se na mesa da presidente Dilma Rousseff e na de alguns de seus ministros da área econômica. Se acatada, permitiria à União escolher com quais obras ou participações ficar e, depois, vendê-las no mercado de capitais por um preço mínimo. “Se o preço mínimo não fosse atingido, o Estado poderia se reforçar com mais bens da empreiteira, ou até com dinheiro dela. Assim se resolve o problema e todo mundo volta a trabalhar”, diz Warde Júnior.

    Esse processo, ainda de acordo com ele, impediria que as empresas quebrassem, aliviaria a perda de empregos, manteria o controle nacional sobre elas, abriria o mercado para terceiros, evitaria que o Estado colocasse dinheiro público e, sobretudo, evitaria uma crise sistêmica do sistema financeiro. Ele lembra ainda que as empreiteiras devem hoje mais de R$ 1 trilhão aos bancos públicos. Pior do que isso, elas não têm como pagar, mesmo que essa dívida esteja garantida por fianças de bancos privados. “Estamos falando de grandes riscos para o sistema financeiro. Estamos falando do maior estoque de dívida em favor do Estado e no maior estoque de garantias de bancos privados”, diz o advogado.

    Warde Júnior o lembra que algumas empreiteiras já pediram recuperação judicial, mas mesmo assim não se mostram viáveis porque estão impedidas de alienar seus ativos, já que a Petrobras se entende “credora extraconcursal”. Isso quer dizer que se um terceiro viesse a comprar ativos de uma dessas empresas, a estatal, que já declarou dano emergente de R$ 6,1 bilhões, poderia desfazer o negócio. “Ou seja, não há, no arcabouço jurídico brasileiro, algo que dê segurança a quem esteja disposta a comprar ativos das empreiteiras envolvidas na Lava Jato. Então, se eu não consigo vender ativos numa recuperação judicial, como vou conseguir me recuperar?”, indaga Warde Júnior.

    Abrir espaço para Pequenas e médias empresas (PMEs)

     

    Na ausência dos players tradicionais, a questão passa a ser saber quem tem dinheiro para investir. Pequenas e médias empresas poderiam se arriscar em leilões de algumas concessões, principalmente no setor rodoviário, desde que as condições atuais fossem alteradas para esse fim.

    Hoje, a maioria não tem experiência sobre como atrair investidores e alocar recursos para horizontes de 20 ou 30 anos. As PMEs ainda têm pela frente alguns obstáculos tradicionais como a necessidade de apresentar garantias reais ou corporativas para projetos licitados, em vez de poderem utilizar recebíveis dos empreendimentos quando eles estiverem operando. “O país vive um paradoxo. Ao mesmo tempo em que existem enormes possibilidades de bons negócios, não há garantias para eles”, diz Paulo Resende, coordenador do Núcleo de Infraestrutura e Logística da Fundação Dom Cabral (FDC).

    Para assumir obras, empresas menores dependem de mais financiamento público e novas regras

    Diante da falta de fôlego das empresas menores, a solução seria, segundo Resende, que o BNDES entrasse na jogada com a mesma força que vinha colocando nas grandes empreiteiras, antes delas serem descobertas em práticas ilícitas.

    O professor da FDC ressalta a baixíssima credibilidade do governo diante de investidores - nacionais ou estrangeiros -, especialmente no momento em que foi dada a largada para um processo de impeachment contra a presidente, fator determinante nos preços de concessões.

    Ele diz ainda que seria necessária a criação de um arcabouço jurídico legal que proteja os investimentos, sejam públicos ou privados, nacionais ou estrangeiros. “Ou seja, mais do que trabalhar e alardear a atratividade dos projetos a serem concedidos, o governo precisaria decidir sobre as garantias que pretende dar”, alerta Resende.

    Depois, explica o professor, é preciso que o governo abdique de ser sócio operador dos projetos de infraestrutura. “A Infraero, por exemplo, precisa se manter só em aeroportos que não sejam de interesse do setor privado”, diz. Outro aspecto apontado por ele é retomada do verdadeiro papel das agências reguladoras e fiscalizadoras, eliminando qualquer influência e interferência política.

    Seduzir grupos estrangeiros

     

    Conglomerados estrangeiros que consideram indispensável e estratégico colocar seu dinheiro no Brasil são cientes dos riscos habituais aos quais os aportes externos estão sujeitos, em decorrência de fatores internos. Mas o cenário político e econômico aqui se tornou uma incógnita total. Na tentativa de atrair concorrentes externos, o governo federal desencadeou uma série de mudanças nas regras de licitação, quebrando barreiras defensivas que dificultavam a entrada de grupos estrangeiros.

    O critério econômico-financeiro do patrimônio líquido mínimo, por exemplo, foi extinto, para empresas que queiram disputar obras aqui. Estão sendo revistas também exigências feitas até agora, como a necessidade da empresa ou grupos estar instalado no país. O Planalto decidiu ainda aumentar a taxa de retorno financeiro, de 8,5% para 10,5%, para as concessões de ferrovias.

    Crise política eleva demais as incertezas para empresas estrangeiras que pretendem disputar grandes obras no Brasil

    “Atrair novos players exige mais do que isso. Precisa mostrar credibilidade, e é o que não está se conseguindo. Está difícil vender projetos diante de um cenário incerto no país”, diz Maurício Endo, sócio e líder de Governo e Infraestrutura da empresa de consultoria KPMG.

    Para piorar, a largada para o processo de impeachment da presidente passou a ser mais uma incerteza adicional ao cenário de dificuldades. Endo lembra que, do ponto de vista de oportunidades, há interesse sim de grupos estrangeiros em função do grande volume de projetos. “Quem pensa no longo prazo, continua prospectando negócios. Mas precisam de credibilidade para tomar decisões”, diz o consultor da KPMG.

    Warde Júnior é mais contundente. Para ele, ninguém arriscará colocar dinheiro sem estabilidade. “Vamos imaginar que o investidor estrangeiro gostaria de comprar ativos ou até mesmo os projetos de infraestrutura que estão nas mãos das 29 empreiteiras envolvidas na Lava Jato. Mas ele não vai poder comprar nada no momento porque existem ações judiciais contra elas que podem torná-las insolventes. Qualquer compra pode resultar em fraude a credores ou à execução”, lembra o advogado.

    Investimentos travados em todos os cenários

    Dos Investimentos Estrangeiro Diretos (IED), contabilizados mês a mês pelo Banco Central, menos de 1,5% são direcionados ao setor de infraestrutura. Entre janeiro e outubro, o IED alcançou US$ 54,92 bilhões, 3% a menos em relação ao mesmo período do ano anterior. Desse montante, 11,1% foram para a área de serviços (telecomunicações, entre outros) e 3,5% para energia e gás.

    Há quase três décadas, os investimentos em infraestrutura no Brasil não passam de 2% do Produto Interno Bruto (PIB), de acordo com a Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC). Isso quer dizer que, nos últimos 30 anos, o país tem conseguido apenas repor o capital de infraestrutura que se deprecia.

    Com base na experiência internacional, os investimentos deveriam ser de, no mínimo, 3% do PIB para manter o estoque de capital existente. Para melhorar os gargalos no setor, seria necessário chegar a uma taxa de investimento de pelo menos 5% do PIB, o que levaria o Brasil a padrões semelhantes aos de países da Ásia, como a Coreia do Sul.

    Em meados do ano, quando anunciou um pacote de quase de R$ 200 bilhões, denominado de PIL (Programa de Investimentos em Logística), o Planalto e os bancos públicos informaram que não faltariam recursos para tocar as obras previstas e necessárias para o país. Passado 6 meses, muito disso segue na prancheta, diante da indefinição sobre quem terá cacife para executar.

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