Foto: Steve Johnson/Unsplash

Moedas americanas
Moedas americanas

No livro “Austerity: When It Works and When It Doesn’t” (“Austeridade: Quando funciona e quando não”, em tradução livre), a conclusão central a que chegam os economistas Alberto Alesina, Carlo Favero e Francesco Giavazzi é uma que a maioria dos keynesianos modernos e progressistas vão odiar. Em casos em que as circunstâncias forçam um país a um ajuste fiscal, os autores mostram que cortar gastos do governo tem custado menos do que aumentar impostos, em termos de perda de produto e de empregos.

Os leitores devem ser informados de que não se trata de diatribe ideológica. Alsina, Favero e Giavazzi conduziram uma pesquisa empírica de ponta sobre 16 economias avançadas para extrair lições que não poderiam ser colhidas da análise de qualquer país ou episódio isolado. “Austerity” é um feito acadêmico gigantesco, que incorpora décadas de pesquisa e está destinado a servir como referência para estudos futuros – tanto para aqueles que vão complementá-lo como para os que vão tentar destruí-lo.

Na primeira linha do livro, Alesina, Favero e Giavazzi superam as subjetividades publicadas sobre austeridade quando de fato definem o termo. “Austeridade”, escrevem eles, “indica uma política de considerável redução de deficit do governo e estabilização da dívida soberana via cortes de gastos, aumento de impostos ou ambos”.

Em termos de começo de livro, pode não se comparar a “Anna Kariênina” ou “Moby Dick”. Mas é uma brisa fresca se comparado a polêmicas raivosas que jogam a palavra “austeridade” de um lado para o outro sem cuidado nenhum, para englobar uma quantidade atordoante de questões econômicas que vão desde a retração orçamentária sob pressão do mercado até qualquer política que desacelere a marcha ao socialismo. É importante mencionar que Giavazzi e eu tivemos o falecido Rüdiger Dornbusch como orientador de nossas teses no MIT (Massachusetts Institute of Technology), e que Alesina e eu somos colegas na Universidade Harvard.

Tópico difícil, verdades difíceis

Isso dito, não concordo com os autores em tudo. Para começo de conversa, acredito que o livro deveria incluir mais discussão sobre abordagens heterodoxas para lidar com dívida insustentável, como write-downs (reduções do valor contábil), inflação e repressão financeira. Como minha colega de Harvard, Carmen M. Reinhart e eu demonstramos no nosso livro “This Time Is Different” (“Desta vez é diferente”, em tradução livre), essas opções às vezes podem ser mais atraentes do que retração orçamentária para países em situação de dificuldade severa em relação à sua dívida, e até economias mais avançadas as usaram mais recentemente do que se imagina. Igualmente importante, essas medidas não são a mesma coisa que austeridade, embora alguns jornalistas e comentaristas as tratem dessa forma.

É claro que nenhum livro pode abordar todas as questões, especialmente se seu propósito é conduzir uma análise empírica de alto nível. Além disso, em muitas instâncias, o que os formuladores de políticas querem saber primeiro em economias em situação crítica de dívida são suas melhores opções para buscar retração orçamentária ortodoxa, antes de contemplar medidas heterodoxas. Essa é a questão que Alesina, Favero e Giavazzi se propõem a explicar.

A questão é controversa pois a palavra “austeridade” é frequentemente usada de forma polêmica como um termo genérico para quase qualquer política fiscal que abarca os riscos e as realidades que envolvem restrições orçamentárias governamentais. E, infelizmente, no atual clima intelectual antiliberal, meramente sugerir alternativas ao dogma progressista tradicional pode acionar a polícia do pensamento antiausteridade.

Então, tenha certeza de que Alesina, Favero e Giavazzi serão crucificados por ousar sugerir que em países com governos grandes e ineficientes, um corte orçamentário bem planejado e em momento oportuno pode, às vezes, ser expansionista. Na realidade, um rápido olhar para os dados mostra que esse foi o caso na “Áustria, Dinamarca e Irlanda nos anos 1980”, assim como na "Espanha, Canadá e Suécia nos anos 1990”. Todavia, Alesina foi criticado por Paul Krugman no The New York Times e pelo cientista político Mark Blyth em “Austerity: The History of a Dangerous Idea” por levantar pontos semelhantes em seu trabalho prévio.

Barulho dos dogmáticos

Questões macroeconômicas são intrinsecamente complexas, o que significa que provar algo nesse campo é naturalmente difícil. Não tendo conduzido pesquisas empíricas sérias sobre austeridade expansionista eu mesmo, não trago grandes preconceitos sobre essa questão (e pela mesma razão, Krugman também não deveria). Ainda assim, defendo o direito de acadêmicos de explorar e expressar suas ideias livremente, sem serem sujeitados a ataques pessoais de outros acadêmicos quando eles ousam discordar do limitado dogma keynesiano.

Impulsos keynesianos foram claramente exigidos durante a crise financeira de 2008. Mas é estranho que dogmáticos tenham dado pouca atenção a ideias complementares como write-downs de dívidas do subprime – que os economistas Atif Mian e Amir Sufi recomendaram no seu excelente livro “House of Debt” (“Casa do débito”, em tradução livre)  – e a suspensão de metas de inflação.

Pior, qualquer um não propondo exatamente o mix de políticas dos dogmáticos é imediatamente descartado como proponente de “austeridade”. Por exemplo, embora seja difícil compreender a sua lógica, Robert Skidelsky descreveu a noção de que governos podem estender a maturidade de suas dívidas crescentes (para reduzir os riscos de financiamento de longo prazo) como um argumento para “austeridade”. Reconhecido biógrafo de John Maynard Keynes, Skidelsky tende a negligenciar alguns dos trabalhos mais importantes de Keynes sobre esse tema, como Reinhart observou previamente.

Além disso, como Alesina, Favero e Giavazzi apontam, alguns dos melhores candidatos à austeridade expansionista após 2008, notoriamente a Itália, sequer tentaram. Entretanto, eles acreditam que “os dois países que lidaram melhor com a austeridade foram Irlanda e Reino Unido”, apesar dos enormes problemas com bancos na Irlanda. Especificamente, Alesina, Favero, e Giavazzi mostram empiricamente que o crescimento do PIB do Reino Unido aumentou de -1% em 2011 (dois pontos abaixo da média europeia), para 3,5% em 2013 (4 pontos acima da média europeia), ainda que o FMI e muitos keynesianos insistissem que o Reino Unido caminhava para uma segunda recessão.

Suspeito que muitos avaliadores da Amazon lerão o título do livro de Alesina, Favero e Giavazzi e concluirão que foi escrito por lordes das trevas do neoliberalismo que adoram austeridade per se. Porém, isso seria um pouco como dizer que médicos que lidam com pandemias devem adorar pestes. Se os leitores pudessem pelo menos resistir até o segundo parágrafo, eles encontrariam esse ponto-chave: “Se os governos seguissem políticas fiscais adequadas na maior parte do tempo, nós não precisaríamos de austeridade quase nunca”.

Em outras palavras, quando governos não seguem prescrições fiscais básicas, eles podem ser forçados a situações em que existe pouca ou nenhuma alternativa a segurar os gastos. “A conclusão”, escrevem os autores, “é que medidas de austeridade às vezes são necessárias por conta de erros de política passados, ou de uma combinação de erros de política [...] e choques negativos inesperados. Esses choques, felizmente, são relativamente raros, então austeridade é, quase sempre, o resultado de cálculos ruins e gastos excessivos em relação a receitas tributárias”.

Rigor e complicação

O livro de Alesina, Favero e Giavazzi faz uma série de importantes contribuições metodológicas. Ele apresenta um conjunto de dados de 200 planos de austeridade de durações diferentes, em 16 economias avançadas desde o final da década de 1970 até 2014. Em cada caso, os autores utilizam os documentos originais para determinar a intenção dos políticos. Além disso, o livro avalia o sucesso ou falha de cada plano de uma perspectiva plurianual, em vez de anual, como de costume na literatura, até o momento. E, talvez mais importante, os autores são rigorosos ao abordar questões de causa e efeito, controle de política monetária, desregulação e outros fatores que afetariam resultados finais.

Na verdade, em 2011, três economistas do FMI publicaram um estudo criticando o trabalho prévio de Alesina, argumentando que o truque da austeridade expansionista é, na realidade, apenas uma política com baixa taxa de juros. Porém, como qualquer um que entenda alguma coisa sobre política monetária sabe, à exceção de alguns países mais seguros, é muito mais fácil manter as taxas de juros baixas quando a política fiscal está sob controle.

Neste momento, leitores informados podem estar imaginando se Alesina, Favero e Giavazzi leram o discurso do antigo economista chefe do FMI, Olivier Blanchard, na Associação Americana de Economia. Blanchard virou manchete ao endossar a visão de que o crescimento futuro será, quase invariavelmente, suficiente para cobrir futuros encargos com juros, sugerindo que a dívida da maioria das economias avançadas está muito abaixo do nível que causaria problemas.

Uma versão menos coerente dessa ideia pode ser encontrada na chamada Teoria Monetária Moderna, que afirma que, contanto que um país emita papéis de dívida na sua própria moeda, essa dívida não será uma ameaça séria à estabilidade macroeconômica. Em todo caso, os que encorajam esses argumentos estão essencialmente dizendo que “desta vez é diferente”: a necessidade de políticas para redução de taxas de endividamento – ainda mais o tipo de políticas de redução de deficit consideradas em “Austeridade” – é coisa do passado.

Esperando a bomba cair

Há um enorme debate a ser feito quando se trata dos Estados Unidos, que têm se tornado crescentemente dominantes nos mercados financeiros globais, ainda que venham se tornando menos dominantes em termos de renda global. Por um lado, a demanda global pela dívida governamental americana pode continuar a crescer mais rápido que o produto americano por algum tempo. Por outro lado, como meus colegas Emmanuel Farhi e Matteo Maggiori demonstraram, emissores de moedas dominantes serão mais vulneráveis no longo prazo do que é reconhecido normalmente, sobretudo porque eles têm um incentivo para endividar-se e assumir riscos que podem resultar em externalidades globais negativas.

Mais precisamente, com as possíveis exceções de Alemanha, Suíça e Japão, a maior parte dos países não compartilha do “exorbitante privilégio” americano no que se refere a obter empréstimos. Ainda que isso tenha escapado a muitos economistas americanos, com certeza não escpaou  aos três autores italianos de “Austeridade”, que acompanham a instabilidade macroeconômica italiana há décadas.

A Itália é um país de enorme riqueza e potencial. Porém, com um índice de dívida/PIB de mais de 130%, tem experimentado essencialmente zero crescimento e está em declínio demográfico. Pior de tudo, a Itália tem altas taxas de evasão fiscal e corrupção, se comparada com países do norte da Europa, e sofre de crises frequentes de disfunção governamental quase total.

Nesse cenário, não surpreende que a Itália também sofra de episódios periódicos de pânico no mercado financeiro. Se as taxas globais reais de juros (ajustadas de acordo com a inflação) aumentassem, a Itália poderia ser uma fatalidade, arrastando toda a zona do euro para uma crise. Contudo, economistas anglófonos antiausteridade perdem de vista a questão quando tentam culpar os alemães ou o Banco Central Europeu pelos problemas de crescimento italianos. Para o mundo, de forma geral, quando se trata de dívidas, a Itália é mais regra do que exceção.

A conclusão

“Austeridade” desafia o dogma convencional em um leque de outras maneiras muito numerosas para serem incluídas aqui. Espero abordar todas elas em algum momento no futuro, mas dois exemplos merecem destaque agora.

Primeiramente, tem-se argumentado amplamente que multiplicadores de gastos governamentais são maiores no limite inferior da taxas de juros, uma afirmação que conta com amplo apoio teórico e com alguma evidência empírica. Entretanto, Alesina, Favero e Giavazzi argumentam que suas conclusões principais são válidas até mesmo no limiar zero para a maior parte dos países da sua amostra. Isto é, programas de austeridade baseados em corte de despesas tendem a impor custos mais baixos sobre renda do que programas baseados em aumento de impostos. Em segundo, os autores dedicam um capítulo inteiro para desafiar a noção popular de que qualquer político que tente implementar um programa de austeridade será tirado da sua função.

Resultados empíricos na economia são constantemente reavaliados e refinados, então é difícil prever como se desenvolverão as pesquisas nessa área. Um tema importante que demanda estudos futuros é a distribuição de renda, um tema do qual os autores não tratam, em grande parte porque têm menos dados a respeito. E, mais uma vez, uma comparação de políticas heterodoxas envolvendo write-downs de dívidas seria uma grande contribuição.

Porém, a natureza de qualquer estudo inovador é que ele estabelece a agenda de pesquisa futura. Alesina, Favero e Giavazzi escreveram um livro fundamentalmente não ideológico que eleva o sarrafo para os estudos futuros de políticas de aperto fiscal. Sem dúvida continuará a estabelecer o padrão para esse campo de pesquisa por muitos anos ainda, independentemente do quanto os críticos com tendências à esquerda tentem descartá-lo como blasfêmia.

Kenneth Rogoff, ex-economista chefe do Fundo Monetário Internacional, é professor de economia e políticas públicas da Universidade Harvard.