5 anos do teto de gastos: resultados, alternativas e futuro

O ‘Nexo’ relembra a trajetória da regra e conversa com quatro economistas sobre o saldo de uma política que marcou a economia brasileira a partir da segunda metade da década de 2010

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    Em 15 de dezembro de 2016, o Congresso promulgou a Emenda Constitucional 95, conhecida também como emenda do teto de gastos. Cinco anos depois, a regra passa por mudanças que colocam sua credibilidade em xeque – é o que avaliaram quatro economistas ao Nexo.

    O teto de gastos foi articulado nos primeiros meses do governo de Michel Temer (2016 a 2018), que assumiu após o impeachment de Dilma Rousseff (2011 a 2016). O Brasil passava por uma recessão, marcada, entre outros fatores, pela crise fiscal.

    Em 2014 e 2015, o Brasil registrou os primeiros deficits primários do século (as despesas do governo, sem contar o pagamento de juros da dívida, superaram as receitas). A avaliação da administração Temer e de muitos economistas era que o governo de Dilma havia expandido os gastos em demasiado, escolhendo muitas vezes alocar recursos para políticas ineficientes – costumam ser citados o represamento de preços administrados (como combustíveis e energia elétrica) e a expansão de subsídios concedidos ao setor privado.

    O teto de gastos foi uma aposta de Temer e sua equipe para atacar a crise fiscal. O texto foi enviado ao Congresso pelo próprio Poder Executivo, e se tornou uma parte central da agenda de corte de gastos prometida pelo novo governo.

    A ideia era que a restrição de despesas levaria a um reequilíbrio das contas públicas, impediria o crescimento exagerado da dívida pública, diminuiria o risco de investir no país e levaria a uma queda dos juros brasileiros. Como um todo, esse movimento restauraria a confiança do setor privado no Brasil, atraindo investimentos.

    Nunca houve consenso entre economistas sobre o teto. Muitos discordavam (e discordam) da ideia de que cortar despesas públicas incentive fortemente o investimento privado. Também havia, à época da aprovação da regra, economistas que refutavam o diagnóstico inicial e entendiam que o cerne do problema fiscal brasileiro não era o gasto, mas sim a arrecadação pública, que estava em baixa por causa da crise. Muitos também defendiam que a saída da recessão deveria vir de uma expansão dos investimentos públicos, que serviriam como um impulso inicial para a recuperação.

    O teto foi promulgado no final de 2016 e passou a valer oficialmente em 2017. Segundo a regra, o governo não pode aumentar seus gastos reais em relação ao ano anterior.

    O teto não computa os repasses para o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica), créditos extraordinários (concedidos em situações urgentes e imprevisíveis), as transferências obrigatórias para estados e municípios e o pagamento de juros da dívida pública. Também não entra na conta o dinheiro que vai para gastos eleitorais e para aumentar o capital das empresas estatais.

    Subtraídas essas despesas, o limite estabelecido corresponde aos gastos restantes, ajustados pela inflação medida pelo IPCA (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo, principal índice da inflação brasileira). Assim, os gastos do governo não poderão ter aumento real, podendo ficar, no máximo, no mesmo nível em que estavam no ano anterior.

    Feitas as exclusões iniciais, o teto limita o total dos gastos, sem distinguir as despesas obrigatórias e discricionárias. A ideia do governo Temer era que, com o tempo, fossem aprovadas reformas para reduzir o gasto obrigatório da União e abrir espaço para outras despesas, como investimentos e programas sociais. A reforma da Previdência de 2019 foi a principal medida que ocorreu nesse sentido. O crescimento das despesas obrigatórias levou a cortes em despesas discricionárias desde 2016.

    O teto de gastos tem validade de 20 anos, até 2036. Originalmente, uma revisão só poderia acontecer até o décimo ano. O texto original previa que, caso o limite de gastos fosse ultrapassado, seriam acionados “gatilhos” que diminuem despesas com pessoal, impedindo quaisquer reajustes em salários de servidores, realização de concursos públicos e concessão de bônus.

    Desde sua implementação, o teto de gastos passou por algumas mudanças. Uma delas ocorreu em 2019, quando o Congresso excluiu do teto os repasses feitos pela União aos estados e municípios pela exploração de petróleo. Outra veio no início de 2021, quando o governo aprovou, pela PEC Emergencial, a alteração do critério para o acionamento dos gatilhos do teto. Pela mudança, os gatilhos serão acionados quando as despesas obrigatórias da União superarem 95% de todas as despesas.

    Em 2020, a chegada da pandemia levou o Congresso a aprovar o orçamento de guerra e a calamidade pública, medidas que retiraram as amarras fiscais do governo para permitir ação contra a crise sanitária e econômica. Na prática, o governo ganhou permissão para não cumprir o teto de gastos naquele ano. Em 2021, governo e Congresso entraram em acordo para passar despesas ligadas à pandemia por fora do teto – isso incluía gastos com saúde e com o auxílio emergencial, principal política de apoio financeiro à população.

    No final de 2021, o governo articulou também outra mudança no teto, que vale a partir de 2022. O cálculo do limite de gastos foi alterado – a mudança já foi aprovada e promulgada no Congresso como parte da PEC dos Precatórios. Antes, o teto era corrigido pela inflação acumulada em 12 meses até junho do ano anterior. Com a mudança, passou a ser corrigido pela inflação acumulada até dezembro do ano anterior.

    A manobra foi articulada pelo presidente Jair Bolsonaro para comportar mais gastos no ano de sua tentativa de reeleição. Ela foi mal recebida por agentes de mercado e considerada, na prática, um furo no teto.

    O teto de gastos sob análise

    O Nexo conversou com quatro economistas sobre os cinco anos do teto de gastos. Em ordem alfabética:

    • Débora Freire, professora de economia do Cedeplar-UFMG (Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais)
    • Felipe Salto, diretor-executivo da IFI (Instituição Fiscal Independente, ligada ao Senado Federal)
    • Julia Braga, professora de economia da UFF (Universidade Federal Fluminense)
    • Marcos Mendes, pesquisador associado do Insper

    Como avalia os resultados do teto nesses cinco anos? Ele cumpriu seus objetivos?

    Débora Freire A meu ver, o teto não cumpriu seus objetivos. O principal deles era o da eficiência alocativa. Ao colocar um limite bastante rígido de aumento dos gastos públicos ao longo do tempo, isso faria com que prevalecessem os melhores gastos. Após cinco anos, a gente pode dizer contundentemente que isso não aconteceu. Essa prensa nos gastos públicos acabou servindo para que os gastos que geram privilégios – por exemplo, os gastos com militares, a manutenção de subsídios como a desoneração da folha de pagamento e as emendas parlamentares – fossem mantidos e aumentados. Ao passo que os gastos mais eficientes, que trazem mais justiça social, foram pressionados – os gastos com saúde, com educação, e principalmente os gastos com transferência social, como o Bolsa Família. Além disso, muito se falava do efeito do teto na retomada do crescimento via confiança dos agentes. Mas mesmo antes da pandemia, a gente não observou a retomada do crescimento. Estávamos com uma recuperação muito lenta, o que nos indica que a austeridade não tinha trazido efeitos de curto prazo.

    Felipe Salto O teto de gastos foi uma resposta institucional do governo da época e do Congresso a um período de crescimento muito intenso da despesa. Em 2016, como a meta de resultado primário – que era a outra âncora fiscal que você tinha no Brasil (e existe ainda até hoje) perdeu significado e importância por conta da chamada contabilidade criativa – a resposta foi colocar na Constituição uma regra para o gasto. Ele deu resultados no sentido de que o custo médio da dívida caiu bastante no período. Se você pegar de outubro de 2016 até janeiro de 2021, a Selic estava em 14,25% ao ano e começou este ano em 2% ao ano. O custo médio da dívida também reagiu a essa mudança (não na mesma proporção). Nesse sentido, ele gerou resultado. E também estancou a sangria da piora do resultado primário. As despesas que mais sofreram foram as discricionárias, porque são as mais fáceis de serem cortadas, principalmente os investimentos. De outro lado, o teto levou também a duas medidas importantes. Uma estrutural, que foi a reforma da Previdência – acho que na ausência do teto seria mais difícil ter aprovado em 2019. Outra, a contenção de reajustes salariais, exceto militares. Esse é o saldo do teto: ele tem resultados no período que são positivos do ponto de vista do ajuste fiscal, do equilíbrio fiscal.

    Julia Braga O objetivo alegado pelos criadores do teto de gastos é que ele iria forçar um conflito entre as forças que negociam o Orçamento, e que isso iria acabar tornando o gasto público mais eficiente. Ao mesmo tempo, a promessa era que o teto iria reduzir o prêmio de risco [a taxa de juros] e, portanto, impedir crises cambiais e fugas de capitais e ser benéfico para a inflação. Ele cumpriu esse objetivo que eles colocaram? Acho que não. O prêmio de risco de fato diminuiu na economia brasileira, mas vejo pouca relação com fatores fiscais internos e mais relação com incerteza e liquidez internacional. Ao mesmo tempo, essa ideia de que o gasto público se tornaria mais eficiente também não vejo que se cumpriu. Quem tem mais poder de barganha acaba conseguindo uma fatia maior do Orçamento. Por exemplo, houve reestruturação de carreira dos militares, emendas parlamentares, menor transparência com emendas do relator... Não vejo o teto sendo benéfico no sentido de tornar o gasto público mais eficiente. Na verdade, o que aconteceu é que o teto imprime uma redução para gastos sociais, das áreas de Saúde, Educação e Meio Ambiente.

    Marcos Mendes Uma regra fiscal como o teto tem a função, em primeiro lugar, de garantir a solvência do Estado e impedir que a dívida pública dispare. Em segundo lugar, ela é importante para mediar o dilema entre objetivos de curto e de longo prazo. No longo prazo, toda sociedade quer ter estabilidade fiscal, porque isso garante menos juros, menos inflação e mais crescimento – mas, no curto prazo, todo mundo tem um bom motivo para gastar um pouco mais. O que o teto faz é amarrar um pouco as mãos para evitar que se gaste excessivamente no curto prazo, para poder ter mais estabilidade e mais crescimento econômico. Em terceiro lugar, a regra tem que ser simples e coordenar expectativas – todo mundo no mercado tem que ver se a regra está sendo cumprida ou não. Nesses três pontos, o teto foi muito bem-sucedido. A regra foi crível, os juros caíram. A gente teve uma maior previsibilidade da estabilidade da relação dívida/PIB. E se criou efetivamente uma restrição orçamentária forte para controlar o Orçamento e para gerar escolhas do Orçamento. Só que as pressões políticas e essa pressão histórica por maiores gastos está se sobrepondo – e está se juntando a uma desorganização do processo de decisão política, principalmente entre Executivo e Legislativo –, e está gerando rompimento do teto.

    A manobra aplicada na PEC dos Precatórios alterou significativamente o teto de gastos em 2022. A regra acabou? Qual o futuro do teto a partir de 2022?

    Débora Freire O teto é uma regra fiscal, e toda regra fiscal só vale se ela é crível – ou seja, se os agentes confiam que ela vai ser seguida. Do contrário, agentes incorporam essa expectativa na sua tomada de decisões. Nesse aspecto, a regra do teto não vale mais, pois a regra foi burlada. Os agentes não confiam nessa âncora para os gastos públicos, e já incorporam expectativas de gastos maiores nas suas decisões – e, consequentemente, exigem juros maiores para financiar o governo. Para 2022, por ser um ano eleitoral – e pela disposição a fazer manobras para tentar viabilizar a reeleição do presidente Jair Bolsonaro –, não vejo que discussões e avaliações frutíferas sobre qualquer tipo de regra fiscal possam ocorrer. A meu ver, ficaremos sem âncora fiscal no ano de 2022, e toda a questão do teto e de uma nova regra vai ficar para 2023.

    Felipe Salto O teto vai continuar existindo formalmente no texto da Constituição. Mas, na prática, seria o fim do teto de gastos. Porque, na prática, ele perdeu credibilidade. Pode-se resgatar a importância do teto numa eventual discussão em 2023? Sim. Mas a mudança que está sendo feita agora pela PEC dos Precatórios, na prática, acaba com a regra. O fundamental de uma regra fiscal é que ela seja simples, crível e que tenha credibilidade. A regra sozinha não resolve nada, precisa haver compromisso político em torno da regra e do ajuste fiscal. Quando você perde a credibilidade, os efeitos são imediatos. Por isso que os juros aumentaram [em 2021] para prazos diferentes. Sem credibilidade, não adianta ter regra fiscal. Se ela pode mudar ao sabor da conjuntura, não adianta. O esforço fiscal vai estar no topo da lista de prioridades de quem vai assumir [em 2023] o governo (ou do governo atual, se for reeleito) e vai precisar ser endereçado. Essa vai ser a principal questão na política econômica: como garantir a sustentabilidade da dívida num contexto em que o juro ficou mais alto e que o teto de gastos perdeu a sua função.

    Julia Braga Na verdade não, ele está na Constituição. O que aconteceu é que é uma regra tão irrealista, que agora há uma necessidade de mexer toda hora na Constituição. Ao mesmo tempo, o processo orçamentário está mais lento, mais conflituoso e menos transparente. O teto ainda está em vigor e está distorcendo completamente o Orçamento, a ponto do governo dar um calote nessa dívida dos precatórios, visando cumprir o teto. Sobre o futuro do teto, é difícil fazer previsões. Imagino, a depender das forças políticas – especialmente se entrar um novo governo [em 2021] –, que vá haver uma discussão a respeito [do teto]. O teto impõe uma contração fiscal e essa contração leva, pelo próprio nome, a uma redução da atividade econômica. Na ausência de algum outro fator que dinamize essa atividade econômica, tende a haver uma recessão permanente no país. Isso vai gerar uma discussão a respeito dessa regra, porque politicamente é inviável ter uma estagnação permanente.

    Marcos Mendes A capacidade do teto de funcionar como uma regra fiscal orientadora e limitadora foi muito abalada. A tendência é que o teto vire uma nova versão da Lei de Responsabilidade Fiscal, que foi muito forte e muito importante no passado, e ao longo do tempo foi perdendo força porque foi sendo minada por várias alterações e várias medidas de contabilidade criativa. O mesmo deve acontecer com o teto. A partir de 2023, no novo mandato presidencial, vai ser preciso repensar essa regra e chamar a sociedade para fazer um novo pacto, mostrar a importância do controle fiscal no curto, no médio e no longo prazo, e redesenhar uma regra que seja aceitável para todos. Não vai ser simples, porque o processo de desorganização fiscal – principalmente ao longo de 2021 – tem sido muito forte.

    O teto tem problemas? Quais? Há alternativas a ele?

    Débora Freire O desenho do teto tem um problema central de ser extremamente rígido e tratar os gastos públicos de forma homogênea. Ele trata todos os gastos de forma semelhante: dá o mesmo peso para R$ 1 para um gasto administrativo qualquer e R$ 1 que é gasto com uma transferência do Bolsa Família, por exemplo. Além disso, o teto tira a margem para que o governo gaste com investimentos em períodos de crise – são gastos que têm um efeito multiplicador elevado e são mais capazes de dinamizar a economia, conforme mostram várias evidências empíricas. Para regras fiscais alternativas ao teto, é importante diferenciarmos os tipos de gastos. Seria interessante termos uma regra separada para o investimento (como uma espécie de subteto) para que o investimento público não fique sujeito a essa prensa que reduz a sua participação no PIB. Do mesmo modo, precisamos de uma regra separada para gastos sociais, como as transferências de renda. Outra ideia é a constituição de um fundo que permita que a gente expanda a proteção social nos períodos de crise, para ter um colchão de proteção para atender a população mais vulnerável exatamente nos momentos em que ela mais precisa.

    Felipe Salto O teto tem problemas, que vêm desde a origem. O teto foi criado numa lógica de que o limite da despesa deveria crescer pela inflação passada, e quando a despesa atingisse o limite, ela também passaria então a crescer pela inflação. Essa questão, mais a questão dos gatilhos que estavam previstos na Emenda 95 de 2016, são questões que preocupam. Porque os gatilhos seriam uma espécie de plano B ou de válvula de escape, mas não foram acionados porque houve uma interpretação, em 2019, de que o texto da Emenda 95 não permitiria o acionamento. Ali começaram os problemas. Enviou-se uma PEC que foi promulgada em março de 2021 (PEC Emergencial), e criou-se uma regra secundária para acionar os gatilhos. Essa regra secundária, para ser acionada, levaria a um quadro de shutdown que não faria sentido. Quer dizer, ela não ajuda a acionar os gatilhos do teto. Agora, na regra geral, a essência do controle da despesa é importante. Acho que o teto tem resultados positivos e pode ser aprimorado eventualmente. Mas não cabe a nós na IFI dizer quais aprimoramentos devem ser feitos ou deveriam ser feitos.

    Julia Braga Entendo que há um problema muito sério no desenho do teto, justamente porque não existe em outra parte do mundo uma regra de gasto que só permita reajustar [gastos] com a inflação. Não é uma boa regra de gasto e, para além disso, é uma regra que tem dificuldades de se adaptar a novas realidades. O mundo agora está entrando numa nova era. É uma regra que não permite, por exemplo, o governo ter um plano de recuperação econômica. [Não permite], Por exemplo, fazer um planejamento econômico para um plano de investimento público em infraestrutura, como está acontecendo no mundo todo. Vários países estão abandonando as regras fiscais e agindo com discricionariedade. Não ter uma regra não significa uma anarquia, porque é claro que o Orçamento tem implicações. Mas os indicadores fiscais no mundo inteiro foram colocados em discussão no debate econômico. E, aqui no Brasil, estamos numa situação de crise e de estagnação permanente, que vem desde 2015 – essa estagnação tem a ver com a contração fiscal que tem sido feita desde então. Essa regra está contribuindo para deixar o Brasil nessa armadilha de baixo crescimento. O que a gente observa nas economias que se desenvolveram foi um aumento dessa parcela do gasto público como proporção do PIB.

    Marcos Mendes Nenhuma regra é perfeita. E o teto, conforme desenhado, também não era perfeito. Mas todos os seus problemas poderiam ser consertados. Por exemplo, houve um problema de desenho em que os gatilhos não eram acionados – a forma como o governo corrigiu isso, através da chamada PEC Emergencial, foi muito ruim, porque botou uma condição para os gatilhos que não vai ser acionada nunca. Existe um problema de descasamento de índice de preços, que está se discutindo agora [no Congresso]. Além disso, as exceções que foram criadas ao teto (que tinham razão de ser) foram usadas para contabilidade criativa. O teto vai sendo erodido por iniciativas para driblá-lo. Pensando numa reformulação do teto num novo governo em 2023, vejo algumas regras importantes a cumprir. Em primeiro lugar, o teto precisa continuar a ser estabelecido na Constituição – se a gente rebaixar o teto para uma lei complementar, vai ficar muito mais fácil de ser alterado. Em segundo lugar, precisamos levar em conta que houve um período atípico em que a inflação gerou um descasamento entre a correção do teto e a correção das despesas obrigatórias. É preciso levar isso em conta e reajustar o teto um pouco para cima. É preciso repensar as exceções ao teto e analisar a questão dos precatórios. Dá para fazer ajustes marginais sem ficar criando exceções, calotes, retiradas parciais de despesas e fórmulas difíceis e sem sentido, como as que estão na PEC dos Precatórios. Mas vai ser muito difícil reestabelecer um mecanismo crível depois de tanta desmoralização e de tantos ataques que a regra do teto está sofrendo.

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