Como a reforma do Imposto de Renda foi do atropelo ao impasse

Projeto de lei apresentado pelo governo trava após tramitação apressada. No caminho, outras propostas de mudanças em impostos e tributos discutidas no Congresso desde 2019 foram deixadas de lado

    A Câmara dos Deputados adiou na terça-feira (17) a votação do projeto de lei que reforma o Imposto de Renda. Foi a terceira vez que o texto foi retirado de pauta.

    O projeto discutido na Câmara foi apresentado pelo Executivo no final de junho de 2021 e modificado algumas vezes na Casa. Trata-se da segunda das quatro fatias prometidas pelo governo na sua proposta de reforma tributária. Apenas dois textos com esse fim foram apresentados até agosto de 2021. O primeiro pouco avançou no Congresso.

    A tramitação da reforma do Imposto de Renda foi acelerada e atropelou os debates prévios de parlamentares sobre mudanças na legislação tributária brasileira. Neste texto, o Nexo mostra como o governo de Jair Bolsonaro entrou na discussão da reforma tributária e detalha o caminho até o impasse em torno da reforma do Imposto de Renda.

    O debate tributário no início do governo

    A reforma tributária é tema antigo em Brasília. Isso porque o sistema tributário brasileiro é amplamente considerado problemático em dois aspectos: ser regressivo e complexo.

    A regressividade significa que os mais pobres dedicam uma parcela maior da sua renda a tributos e impostos do que os mais ricos. Já a complexidade se refere ao fato de o Brasil ter mais de 90 tributos diferentes, cada um com um funcionamento próprio. Cada empresa tem obrigações com os governos municipal, estadual e federal, e as cobranças podem variar de acordo com o tamanho, o local e o setor de atuação. Essa complexidade do sistema tributário brasileiro leva a problemas de eficiência e de custo. Só a ação de calcular, contabilizar e pagar impostos gera um ônus para as empresas – e esse custo é repassado aos consumidores.

    Em 2019, primeiro ano do governo Bolsonaro, o debate tributário ganhou tração com a apresentação de duas propostas de reforma no Congresso: a PEC 45, na Câmara, e a PEC 110, no Senado. Ambas preveem uma simplificação do sistema tributário, e não tratam do Imposto de Renda.

    A principal diferença entre os projetos é o escopo de tributos que seriam unificados. A PEC 45, elaborada pelo Centro de Cidadania Fiscal e apresentada pelo deputado Baleia Rossi (MDB-SP), prevê a criação de um Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) com alíquota uniforme que substitua cinco impostos.

    Já a PEC 110, idealizada pelo ex-deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR) e assinada por 65 senadores, prevê a substituição de nove tributos por um só, unificado. O texto também prevê a extinção da CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido).

    A proposta de reforma tributária do governo

    Mesmo com a tramitação de dois projetos de reforma, o ministro da Economia, Paulo Guedes, prometia apresentar uma versão própria do governo de proposta para mudar o sistema tributário brasileiro. Em setembro de 2019, Guedes chegou a dizer que o texto do governo estava prestes a ser entregue.

    Mas isso não aconteceu naquele momento, em boa parte por uma crise interna no governo. O ministro da Economia falava publicamente em criar um tributo aos moldes da antiga CPMF, a Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras, extinta em 2007. A Receita Federal, – então comandada por Marcos Cintra, um dos maiores defensores da CPMF –, chegou a divulgar um estudo em que detalhava a intenção de adoção do imposto. Mas Bolsonaro, irritado, desautorizou a proposta, e Guedes demitiu Cintra, evitando um confronto com o presidente.

    Nos meses seguintes, Guedes seguiu prometendo a entrega da reforma do governo, mas isso só ocorreu em julho de 2020, já em meio à pandemia do novo coronavírus. O ministro apresentou a primeira fatia da reforma do governo, que unifica dois tributos federais sobre consumo – PIS (Programa de Integração Social) e Cofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social) – em um único tributo, chamado de CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços). Na prática, portanto, o texto é semelhante às PECs que já tramitam no Congresso, mas tem escopo menor, ficando restrita à unificação de dois tributos federais.

    A estratégia do governo de fatiar a reforma foi pensada para facilitar a tramitação e as conversas com o Congresso. Ao apresentar a primeira fatia, Guedes antecipou as linhas gerais das fases seguintes. As promessas eram de uma fatia simplificando o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados); outra desonerando a folha de pagamentos e criando um tributo análogo à CPMF como compensação às perdas de receita; e outra reformando o Imposto de Renda.

    Dessas, apenas a mudança no Imposto de Renda foi apresentada, em junho de 2021, quase um ano após a entrega da primeira fatia ao Congresso. O governo não chegou a divulgar datas ou detalhes das próximas fatias.

    A discussão tributária sob Lira

    Enquanto esperavam a entrega de novas etapas da reforma do governo, os parlamentares mantiveram discussões sobre as outras propostas que estavam no Congresso. Uma comissão especial da Câmara dos Deputados analisava a PEC 45 desde 2019. Além disso, a comissão mista da reforma tributária – que discutia as três propostas de unificação tributária, e que havia sido criada pouco antes do início da pandemia e suspensa após a chegada da crise sanitária –, foi retomada no segundo semestre de 2020.

    Em maio de 2021, no entanto, o presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL) surpreendeu os colegas ao extinguir a comissão da Casa que analisava a PEC 45. A proposta é de autoria do deputado Baleia Rossi (MDB-SP), que foi o principal concorrente de Lira na disputa pela presidência da Câmara, em fevereiro de 2021. O relator, por sua vez, era Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), único deputado do partido a declarar voto em Rossi para o comando da Casa.

    A extinção da comissão, por ordem de Lira, também foi uma maneira, na ocasião, de endossar o projeto de reforma tributária do governo, apresentado em fatias. Em entrevista ao Nexo em agosto de 2021, Adriano Laureno, economista sênior da Prospectiva Consultoria, disse que “Lira tem esse acordo com o governo de aprovar a reforma do governo, e está tentando ir adiante com essa reforma”. O economista também mencionou a busca por uma “aprovação acelerada do projeto”.

    Além de extinguir a comissão especial que analisava a reforma tributária na Câmara, Lira não assinou o ato de prorrogação dos trabalhos da comissão mista que discutia a reforma. Os trabalhos do grupo foram encerrados também em maio de 2021.

    Pouco mais de um mês após as manobras de Lira, o governo entregou à Câmara a segunda fatia da reforma tributária, tratando de mudanças no Imposto de Renda. A tramitação foi acelerada após a Casa aprovar regime de urgência para o texto, retirando a necessidade de passar por comissões técnicas. As primeiras tentativas de votação foram marcadas para menos de dois meses após o governo entregar o texto.

    A discussão da reforma do Imposto de Renda na Câmara atropelou o debate das outras propostas de mudanças tributárias que vinham sendo analisadas no Congresso. A primeira fatia da reforma tributária do governo ficou em segundo plano. Entre as outras propostas de reforma, o Senado trabalha, em agosto de 2021, para retomar discussões sobre a PEC 110.

    As críticas e o impasse

    A pressa para analisar o texto é uma das principais fontes de críticas às mudanças do Imposto de Renda. O entendimento amplo de especialistas é que não houve tempo para discutir o tema com a profundidade necessária.

    O texto chegou a ser alterado múltiplas vezes pelo relator na Câmara, o deputado Celso Sabino (PSDB-PA) – pelo menos três vezes até 12 de agosto – para tentar acomodar demandas de diferentes partes. Mas as mudanças em relação ao texto original enviado pelo governo não impediram o clima geral de descontentamento.

    De acordo com reportagem da BBC Brasil, a avaliação entre especialistas no tema tributário é que a reforma do Imposto de Renda votada na Câmara não irá levar a melhorias para a população mais pobre e pode resultar em uma maior concentração de renda no Brasil.

    As resistências também vêm de empresários de diferentes setores, que argumentam que a tributação sobre dividendos irá prejudicar as empresas e reduzir os investimentos no país. Em 16 de agosto, grupos como a CNI (Confederação Nacional das Indústrias) e a Abrasca (Associação Brasileira das Companhias Abertas) publicaram notas criticando a proposta. No mesmo dia, o relator disse que manteria seu parecer de 12 de agosto.

    Por fim, há queixas de estados e municípios, que entendem que serão prejudicados pela queda da arrecadação via Imposto de Renda. Isso porque as receitas obtidas por esse imposto são divididas pela União com os outros entes. Os estados e municípios calculam que perderiam R$ 11,7 bilhões em receitas anuais se a reforma entrar em vigor nos termos do parecer do relator.

    A insatisfação dos entes federativos esteve no centro das incertezas sobre a votação na terça-feira (17). Lira insistiu em pautar o texto, mas o risco de não aprovação fez governo e líderes do Congresso atuarem pelo recuo. Houve negociações para destravar o impasse, mas não houve acordo entre governo, estados e municípios.

    Diante do não avanço na terça-feira, o futuro da reforma do Imposto de Renda é incerto. O governo afirma que tentará votar o texto na semana útil entre 23 e 27 de agosto. Já o vice-presidente da Câmara, deputado Marcelo Ramos (PL-AM), disse à agência de notícia Reuters que acredita que a proposta “subiu no telhado” – ou seja, dificilmente será resolvida e aprovada.

    Em entrevista à rádio Jovem Pan em 13 de agosto, Guedes chegou a dizer que os focos múltiplos de resistência ao projeto não são necessariamente algo ruim: “Se os dois [empresários e estados] estão reclamando, nós possivelmente estamos em um ponto de equilíbrio interessante”, disse.

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