Entre massacres e motins: quem controla as polícias no Brasil?

Ao ‘Nexo’, especialistas em segurança pública falam sobre a fragilidade das instituições responsáveis por comandar e fiscalizar o trabalho das forças policiais no país

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Após a operação da Polícia Civil do Rio de Janeiro que acabou na morte de ao menos 28 pessoas, moradores da comunidade do Jacarezinho, na capital, fizeram um protesto na sexta-feira (7) para denunciar o terror que, segundo as testemunhas, marcou a ação policial. Diante de cobranças sobre o episódio, inclusive internacionalmente, autoridades fluminenses e nacionais se concentraram em defender a operação policial mais letal da história do estado.

Entre outras críticas, organizações da sociedade civil especializadas em segurança pública levantam a possibilidade de a operação ter violado uma ordem do Supremo Tribunal Federal que, diante da pandemia, quando as pessoas são orientadas a ficar em casa, proibiu a realização de operações policiais nas comunidades, liberando apenas casos absolutamente excepcionais.

A cúpula da Polícia Civil diz que a imprescindibilidade da operação estava caracterizada. Mas as entidades apontam que, desde o final de 2020, as forças de segurança estão, na prática, ignorando a restrição definida pelo Supremo, em vigor desde junho daquele ano.

No início de 2020, outro episódio já tinha gerado questionamentos sobre a submissão de forças policiais no Brasil às autoridades que, pela Constituição, têm o poder de controlá-las. Em fevereiro, um motim de policiais militares do Ceará paralisou a corporação por duas semanas, desafiando o então governador Camilo Santana (PT).

Os policiais, proibidos legalmente de fazer greve, pediam por aumento salarial, mas o episódio foi marcado por uma forte politização. O senador Cid Gomes (PDT) foi baleado com dois tiros ao tentar furar com uma retroescavadeira um bloqueio feito pelos amotinados. O presidente Jair Bolsonaro, que tem nas PMs parte de sua base eleitoral e é adversário do governador, não condenou o motim.

A relação entre governadores e as polícias estaduais também tem sido tensionada em razão das medidas restritivas à circulação impostas durante a pandemia. Decretadas pelos governadores para tentar conter a disseminação da covid-19, frente ao colapso dos sistemas hospitalares, as restrições são atacadas pelo presidente da República, que nega a gravidade da crise sanitária e não quer a paralisação da economia. A oposição presidencial aos decretos tem eco nas polícias, nas quais o bolsonarismo encontra forte adesão.

Em abril de 2020, por exemplo, o governador paulista, João Doria (PSDB), afirmou que poderiam ser presas as pessoas que desrespeitassem as determinações de isolamento social impostas pelo governo. Mas a Associação de Oficiais Militares do Estado, subordinados ao governador, divulgou nota em que se disse contrária a esse tipo de medida.

Quem controla e fiscaliza as polícias

GOVERNO ESTADUAL

Pela Constituição, os estados têm ampla autonomia para definir suas políticas de segurança pública. Nesse modelo, as Polícias Militar e Civil respondem, em última instância, ao chefe do Executivo estadual, ou seja, o governador. Ele é o responsável pela indicação não só da Secretaria de Segurança Pública de sua gestão, mas também dos comandos da Polícia Militar e da Polícia Civil, que a ele respondem.

OUVIDORIAS E CORREGEDORIAS

As ouvidorias das polícias têm como atribuições ouvir, encaminhar e acompanhar denúncias, reclamações, sugestões e elogios feitos pela população sobre a atuação policial. Podem ser acionadas tanto por civis quanto pelos próprios policiais. As denúncias e reclamações recebidas são encaminhadas para as corregedorias, que fazem a apuração interna e podem impor punições disciplinares aos membros da corporação. Indícios de improbidades administrativas ou crimes são encaminhados ao Ministério Público, responsável pelas ações judiciais.

MINISTÉRIO PÚBLICO

A instituição tem, entre suas funções definidas pela Constituição, o controle externo da atividade policial. Dentro das procuradorias-gerais estaduais, podem ser criados grupos e coordenadorias com atuação especializada na atuação policial. No Rio de Janeiro, por exemplo, havia o Gaesp (Grupo de Atuação Especializada em Segurança Pública), responsável por investigar crimes praticados pelas forças de segurança. O grupo, porém, foi extinto em março de 2021 pelo procurador-geral de Justiça Luciano Mattos.

JUDICIÁRIO

Quando acionada, a Justiça também controla as polícias. Faz isso não apenas ao punir agentes que agiram fora da lei, mas também ao estabelecer limites gerais à atuação policial. Foi o caso, por exemplo, da decisão do ministro Edson Fachin, do Supremo, que em junho de 2020 restringiu as operações policiais em comunidades durante a pandemia. No âmbito da mesma ação, que ficou conhecida como ADPF das Favelas, também foram estabelecidas restrições operacionais para essas incursões.

As instituições sobre a chacina de Jacarezinho

Depois da operação no Jacarezinho, o Ministério Público fluminense divulgou nota em que prometeu investigar as reclamações sobre o caso, mas destacou a desobrigação da polícia em pedir autorização externa para realizar operações policiais. “Importante esclarecer que a realização de operações policiais não requer prévia autorização ou anuência por parte do Ministério Público, mas sim a comunicação de sua realização e justificativa em atendimento aos comandos expressos do Supremo Tribunal Federal”, afirmou a instituição.

O ministro Edson Fachin, do Supremo, reconheceu que há “indícios de atos que poderiam configurar execução arbitrária”. Ele acionou a Procuradoria-Geral da República para que o órgão investigue o caso.

O governo estadual defendeu a atuação da Polícia Civil. O governador, Cláudio Castro (PSC), lamentou as vidas perdidas, mas disse que a operação “foi o fiel cumprimento de dezenas de mandados expedidos pela Justiça”. O subsecretário operacional da Polícia Civil, Rodrigo Oliveira, criticou decisões judiciais que impõem constrangimentos à atividade policial, algo que ele chamou de ativismo judicial.

“De um tempo para cá, por conta de algumas decisões e um ativismo judicial que se viu muito latente na discussão social, fomos de alguma forma impedidos ou foi dificultada a ação da polícia em algumas localidades”, falou Oliveira. Segundo ele, os policiais atuaram de acordo com a lei, e a letalidade da intervenção foi culpa do fortalecimento do tráficodecorrente da suspensão das operações durante a pandemia.

O presidente Jair Bolsonaro parabenizou no domingo (9) a Policia Civil do Rio pela operação, e classificou os mortos como "traficantes que roubam, matam e destroem famílias" no Twitter, antes da conclusão das investigações. O vice-presidente Hamilton Mourão já havia dito na manhã de sexta-feira (7), antes que as identidades das vítimas fossem reveladas, que eram “todos bandidos”.

O controle das polícias sob análise

O Nexo conversou com dois especialistas em segurança pública sobre o comando e a responsabilização das polícias no Brasil:

  • João Trajano Sento-Sé é doutor em ciência política política, professor do Instituto de Ciências Sociais da Uerj (Universidade do Estado do Rio de Janeiro) e pesquisador do Laboratório de Análise da Violência da instituição
  • Samira Bueno é doutora em administração pública e diretora executiva do Fórum Brasileiro de Segurança Pública

Como avalia a atuação das instituições responsáveis pelo controle e pela fiscalização das polícias no Brasil?

João Trajano Sento-Sé No Brasil em geral — e no Rio de Janeiro, por exemplo, de forma radical —, as polícias são difíceis de serem controladas. O trabalho policial da ponta, na rua, já tem em qualquer lugar do mundo certo grau de discricionariedade, uma vez que exige frequentemente respostas rápidas do agente público. No sistema brasileiro, porém, são muitos casos de violação à lei. Fica claro que as instituições não estão funcionando adequadamente.

As estratégias que muito frequentemente são adotadas pelos governos estaduais para não terem problemas com a polícia consistem em conceder alguma autonomia para as corporações. Com isso, porém, temos um poder civil [sobre as polícias] cada vez mais fragilizado e vulnerável. É um imbróglio.

Soma-se a isso o fato de que há hoje um discurso, que tem no presidente Jair Bolsonaro sua expressão mais radical e mais bem sucedida, para deslegitimar o comando dos governadores, sobretudo aqueles que não são dessa linha ideológica. O presidente instiga o motim, a sublevação, e isso é um dos grandes riscos que corremos atualmente. Existe muita movimentação, sobretudo nas redes sociais. É algo que enfraquece uma cadeia de autoridade que já é muito frágil. Hoje, se um governador tentar promover mudanças radicais nas polícias, as chances de ele ser bem sucedido seriam muito pequenas no curto prazo.

Além disso, o que temos visto é que o Ministério Público, principal instância formal de controle externo das polícias (além da imprensa, das entidades da sociedade civil etc), não cumpre esse papel. Ao se omitir nessa fiscalização de ações, procedimentos e normas das polícias, a instituição, no Rio de Janeiro e em outros estados certamente, não apenas falta com a sua responsabilidade como também chancela uma atuação ilegal das polícias. E as polícias sabem disso.

Samira Bueno Não funcionam. Os mecanismos de controle externo são muito precários. O Ministério Público pouco prioriza isso, apesar de ter a prerrogativa constitucional do controle externo da atividade policial.

As ouvidorias de Polícia, quando existem, são instâncias que têm pouca autonomia, poucos recursos orçamentários. O controle social acaba sendo o que mais funciona. Combinado à atuação da imprensa, muitas vezes é o que pressiona para que a polícia adote algum tipo de protocolo ou deixe de adotar algum tipo de abordagem.

Mas o controle externo é muito frágil. Uma extensa literatura aponta como o controle interno pode ser muito mais afetivo, justamente por ter à disposição mais informações para efetivar esse controle. Se tem o acesso à ficha funcional, ao histórico dele, a informações privilegiadas. O problema é a pouca transparência de corregedorias e outros mecanismos de controle interno: não sabemos o quanto eles estão preocupados em controlar especificamente o uso da força.

A responsabilização não funciona em relação ao uso da força. O controle pode funcionar para outros aspectos da atividade policial. Mas, quanto ao uso da força, muitas vezes esse controle trata os casos como desvios de conduta individuais, quando na prática sabemos que a questão é muito mais estrutural do que individual. Não se trata daquele policial, naquele batalhão. É algo que conforma a cultura organizacional da corporação.

Na prática, temos um policial que está na ponta, que aperta o gatilho, mas um sistema inteiro de Justiça que está funcionando de modo a deixar que isso aconteça. Um Ministério Público, por exemplo, recomendando o arquivamento da maior parte dos casos que envolvem mortes de autoria de policiais. A responsabilização funciona quase como um funil. Pouquíssimos casos chegam ao final, ao Tribunal do Júri. E mesmo no Júri muitas vezes esses policiais são inocentados.

A que esse comportamento das instituições de controle e fiscalização se deve?

João Trajano Sento-Sé Dentro do Ministério Público, das Assembleias Legislativas, de determinados setores formadores de opinião, esse tipo de procedimento que a Polícia Civil teve no caso de Jacarezinho é chancelado. Há procuradores que acham que a polícia deve agir daquele jeito mesmo.

Essa certa complacência com a polícia se dá frequentemente por conta de relações promíscuas entre a elite econômica, a elite política e o crime organizado. Isso é muito forte no Rio, mas existe também em outros estados. O Ceará, por exemplo, tem sido muito acossado pela ação do PCC [Primeiro Comando da Capital]. E o crime organizado tem relações com vereadores, com lideranças políticas. Em São Paulo mesmo, o PCC não teria chegado ao tamanho que chegou, de dentro do sistema penitenciário, sem conexões espúrias.

Além disso, do ponto de vista retórico, os defensores de uma abordagem militarizada, de confronto armado, têm conseguido tocar mais fortemente o coração da opinião pública. O cidadão médio, não necessariamente um fascista, um reacionário, um racista, mas uma pessoa com acesso relativamente limitado à informação, é facilmente capturado por essa associação da segurança pública a uma lógica da guerra.

O que tentamos fazer é evidenciar como essa lógica na verdade é uma grande falácia, que tem consumido muito dinheiro e produzido muitos fracassos. Do ponto de vista de uma ordem política pautada pela vigência do Estado de Direito, o que aconteceu em Jacarezinho foi um fracasso total. Para isso, uma sociedade civil organizada e uma imprensa mais livre e plural são fundamentais, assim como lideranças na política e nas agências do sistema de Justiça que estejam do lado do direito e da justiça.

Samira Bueno É um comportamento que se deve sobretudo à compreensão que essas instituições têm acerca de suas missões institucionais. No caso das polícias do Rio de Janeiro, do Ministério Público, há uma perspectiva de que o mandato da polícia é de exterminar criminosos. Por essa lógica, quem decide quem é criminoso é o policial que está na ponta. É dele a decisão de quem vive e quem morre, embora a legislação brasileira não preveja a pena de morte. E o Ministério Público se isenta disso. Vide o fato de ter extinguido o núcleo de controle externo da atividade policial. Vide a nota que eles emitiram no episódio de Jacarezinho.

Quando se tem uma polícia que entende ter legitimidade para matar quando julgar necessário, um Ministério Público que reafirma essa legitimidade, fica difícil dar solução para o problema [da letalidade policial]. São necessários outros atores. E o Supremo Tribunal Federal tentou exercer essa função na ADPF 635 [a chamada ADPF das Favelas]. Mas temos a polícia judiciária descumprindo uma decisão judicial. É esse o nível quase kafkiano que vivemos no Brasil. Se nem o Supremo pode impor limites às polícias do Rio de Janeiro, a questão é: quem as controla de fato?

O que vimos acontecer no Jacarezinho é fruto de uma decisão político-institucional. Vamos lembrar tudo o que Wilson Witzel [eleito governador pelo PSC, que sofreu um impeachment no final de abril de 2021] prometeu durante sua campanha. Uma de suas primeiras medidas quando assumiu como governador [janeiro de 2019] foi, por exemplo, extinguir a Secretaria de Segurança Pública, um órgão intermediário para garantir um mínimo de coordenação da política de segurança pública, de governança entre o trabalho das duas polícias [Militar e Civil]. Ao fazer isso, ele deu mais autonomia para o trabalho das duas polícias. É uma espécie de façam o que vocês quiserem, vocês não vão mais precisar responder a uma figura política, um secretário de Segurança Pública.

Isso é um tanto quanto perigoso. Na medida em que se fortalece ainda mais a autonomia dessas organizações, que já são muito refratárias a qualquer tipo de controle externo, o feitiço pode virar contra o feiticeiro. Não sabemos em que medida elas vão se utilizar da política para obter benefícios corporativos para cada uma delas. O quão refém elas podem fazer um governador. O Rio de Janeiro é um exemplo da falta de legitimidade que os governadores têm junto às polícias e da baixíssima capacidade que eles têm de controlá-las.

Vamos lembrar que vimos no início do ano passado [2020] um enorme movimento grevista dentro da Polícia Militar do Ceará. Houve mais de 400 assassinatos no período de uma semana. Se a polícia para, é isso que acontece. Então precisamos ter clareza dos efeitos perversos que pode ter esse equilíbrio tênue entre o poder político e o poder da polícia. A polícia não pode ficar refém da política. Mas ela também não pode ter autonomia demais a ponto de fazer a política refém de seus interesses corporativos.

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