Quais os efeitos da turbulência na definição do Orçamento

Seguindo acordo com Congresso firmado após longo impasse, Bolsonaro sancionou lei e fez vetos com cortes que atingem emendas e ministérios. O ‘Nexo’ conversou com especialistas para entender o legado do processo orçamentário de 2021 e as perspectivas para o próximo ciclo.

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Jair Bolsonaro sancionou na quinta-feira (22) o Orçamento de 2021. O presidente vetou trechos da lei orçamentária, conforme acordado previamente com integrantes do Congresso e do Ministério da Economia.

Entre os vetos, estão R$ 11,9 bilhões em emendas parlamentares. Houve também cortes substantivos do lado dos ministérios: os vetos retiraram despesas discricionárias – de investimento e manutenção da máquina pública – previstas em R$ 7,9 bilhões. Ao todo, a pasta mais atingida pelos cortes feitos na sanção foi o Ministério do Desenvolvimento Regional. A pasta do ministro Rogério Marinho concentrou mais de 40% da verba vetada.

R$ 19,8 bilhões

foram os cortes feitos a partir dos vetos de Bolsonaro na quinta-feira (22)

Além dos vetos, o governo publicou um decreto contingenciando outros R$ 9,3 bilhões dos orçamentos dos ministérios. O mais atingido foi o Ministério da Educação, que teve R$ 2,7 bilhões bloqueados. Esses gastos ficarão congelados a princípio, mas poderão ser liberados ao longo do ano, caso haja espaço nas contas do governo.

A sanção com vetos representa o passo final da elaboração do Orçamento de 2021, quase quatro meses após o início do ano – e no último dia possível para o texto ser assinado.

Também representa o desfecho de um impasse de quase um mês entre a aprovação no Congresso e a canetada final do presidente. Agora, a lei orçamentária passa à fase de execução, quando os gastos indicados pelo texto são colocados em prática.

Abaixo, o Nexo explica por que o ciclo orçamentário de 2021 foi tão turbulento, e o que esteve por trás dos conflitos.

Turbulência

ATRASO

O Orçamento de 2021 foi sancionado com a maior demora em 15 anos. O processo orçamentário inteiro foi marcado por atrasos. As discussões pouco avançaram em 2020, seja pela maior urgência dada a outros temas ligados diretamente ao combate à pandemia; por disputas políticas em torno da Comissão Mista de Orçamento – responsável por analisar inicialmente a proposta orçamentária do Executivo; ou por indefinições do governo sobre como lidaria com as regras fiscais em 2021. A Lei de Diretrizes Orçamentárias – texto que precede o Orçamento em si – foi votada somente no final de dezembro de 2020. A Comissão Mista de Orçamento, por sua vez, só foi instalada em fevereiro; a lei orçamentária, aprovada pelo Congresso no final de março. Houve ainda quase um mês entre a aprovação e a sanção.

APROVAÇÃO E IMPASSE

O Orçamento aprovado pelo Congresso foi considerado por muitos economistas uma “peça de ficção”. As objeções eram de que ele não projetava de forma crível as despesas da União para o ano. Manobras feitas pelo governo e pelo Congresso resultaram em subestimação e corte de despesas obrigatórias para abrir espaço para emendas parlamentares, que são mecanismos pelos quais os deputados e senadores conseguem participar da alocação de recursos do governo federal. De acordo com a Instituição Fiscal Independente, o Orçamento aprovado estouraria o teto de gastos – que limita as despesas do governo a um nível pré-determinado – em R$ R$ 31,9 bilhões. A necessidade de cortar dezenas de bilhões de reais das despesas do Orçamento abriu uma disputa entre o Ministério da Economia e o Congresso. O Ministério da Economia alertava – assim como o Tribunal de Contas da União – para o risco jurídico de sancionar o texto na íntegra, e pedia a Bolsonaro que vetasse ao menos parte do Orçamento. O Congresso, por sua vez, minimizou as possibilidades de crime de responsabilidade e se mobilizou para manter o dinheiro das emendas.

ACORDO E SANÇÃO

O impasse fez com que a sanção do Orçamento ficasse em suspenso por quase um mês. Na segunda-feira (19), as partes chegaram a um acordo para resolver o conflito. A primeira etapa do acordo foi a aprovação, na própria segunda-feira, de um projeto de lei que altera a Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2021 e autoriza gastos por fora do teto de gastos e da meta de resultado primário – regra que coloca um limite no deficit do governo, sem contar o pagamento de juros. O texto aprovado não restringiu os montantes que poderão ser passados por fora das regras fiscais, que deverão ser ligados ao combate à pandemia. Além disso, o projeto de lei facilita o processo de corte de verbas dos ministérios pelo governo – mecanismo que deverá ser aplicado ao longo de 2021. Por fim, o acordo também definiu a sanção do Orçamento com vetos, conforme ocorreu na quinta-feira (22).

A definição do Orçamento de 2021 sob análise

O Nexo conversou com especialistas em Orçamento e gestão pública para entender as consequências do processo orçamentário de 2021.

  • Mariana Almeida, economista, professora do Insper e superintendente da Fundação Tide Setubal
  • Gustavo Fernandes, professor de Administração Pública da FGV-Eaesp (Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas)

Na prática, quais devem ser as consequências do orçamento sancionado para os gastos e serviços da União no restante de 2021?

Mariana Almeida A principal consequência – que já vinha na nossa prática orçamentária, infelizmente – é a postergação da tomada de decisão e a insegurança com a qual entramos no processo de execução orçamentária. A gente não tem certeza absoluta de como vão ser essas despesas. Não é algo novo, mas o processo orçamentário deste ano [2021] em particular só deixou isso mais evidente para o conjunto da sociedade. Na verdade, não temos grandes planejamentos, porque você vai definindo as despesas e os montantes reais em que elas vão acontecer ao longo do processo. É o que chamo de tomada de decisão no varejo: sem planejamento, sem vinculação de resultados e sem a transparência necessária – que teoricamente a norma brasileira pressupõe.

A pior questão é que se pode tomar decisões ruins. A ideia de planejar é tentar conseguir trazer para o momento analítico quais são as possibilidades, as alternativas e qual a melhor alocação do recurso que considero que vou ter disponível. Não é acertar na mosca – não estou defendendo um orçamento amarrado, com tudo previsto antes. Mas quando você vai tomando as decisões sempre no dia a dia, no calor do momento, você fica mais sujeito a pressões políticas e de interesses diversos. E no geral, olhando depois para o resultado, vamos ter alocado o Orçamento em coisas que provavelmente não são o que geram mais valor público.

O contingenciamento faz parte do processo orçamentário – está na nossa legislação, e acontece sempre em todos os entes federativos. Uma lei orçamentária dá autorização para despesas, mas não obriga a executá-la. O Orçamento tem uma previsão de receitas – então não há certeza absoluta sobre qual é o recurso que estará disponível. O contingenciamento no Brasil é uma prática comum, até para garantir o equilíbrio fiscal. Faz parte do processo. Mas outra coisa é se valer desse mecanismo, que é um mecanismo de ajuste e equilíbrio, para criar de fato uma falsa lei orçamentária. É algo que segue o raciocínio: já que vai contingenciar, vamos colocar um monte de coisa no Orçamento para atender demandas e as pressões políticas. E depois decidimos e vamos contingenciando. Aí sim é um problema. E é uma prática que já vinha acontecendo antes.

Gustavo Fernandes A proposta orçamentária veio tardiamente, e o Congresso basicamente não a aceitou. O corte de despesas obrigatórias e inclusão de uma quantidade enorme de emendas foi na verdade uma "declaração de guerra" do Legislativo para o Executivo, porque é um Orçamento que não é executável. Do ponto de vista da gestão, é uma ruptura: há uma descontinuidade e a política pública fica acéfala. De certa forma, temos a falência do processo orçamentário no Brasil. Ele é incapaz de direcionar a sociedade brasileira a seus objetivos. Estamos vivendo no curtíssimo prazo com a acefalia das políticas públicas. Não sabemos onde estamos indo. É como se o governo a cada dia descobrisse o que vai fazer. Esse é o panorama geral.

O processo orçamentário já é muito ruim no Brasil. As peças orçamentárias geralmente são fictícias e a administração pública trabalha no curtíssimo prazo – é incapaz de ver um médio ou longo prazo. E mesmo nesse cenário que já era frequente, conseguimos ir além, e em função de uma situação política extremamente delicada, produzimos um Orçamento [em 2021] que não só é uma peça fictícia, como é uma peça destrutiva. Porque ela não apenas não dá um norte à execução de nossas metas de políticas públicas, como também atrapalha. Há previsões de gastos que estão fora do real, não tivemos uma discussão e negociação realista do que pode ser feito.

Não acredito que tenhamos uma paralisia da máquina pública. Como temos muita instabilidade, acredito que no final das contas, alguma medida provisória ou solução de última hora seja feita. Acredito que surgirá alguma medida paliativa que vai permitir o funcionamento do governo até o final do ano. Mas em termos de melhoria da gestão pública – de produtividade e de alcançar objetivos –, isso está completamente comprometido. A melhor palavra que caracteriza a administração pública federal atual é: perdida.

O que o debate e desfecho do processo orçamentário de 2021 indicam sobre o futuro das regras fiscais no Brasil?

Mariana Almeida Acho que discutimos mal a questão fiscal no Brasil. Vivemos um processo traumático de hiperinflação, excesso de gastos e superendividamento de entes federativos. E desde que se instituiu o nosso modelo fiscal atual – principalmente com a Lei de Responsabilidade Fiscal [sancionada em 2000] –, vivemos os benefícios desse processo de organizar melhor e cumprir a meta fiscal. E, com isso, de fato equilibramos algumas contas e melhoramos todo o planejamento orçamentário no país. Mas não encaramos de fato o que significam eventuais descumprimentos e como analisar e trabalhar o processo fiscal ao longo da conjuntura.

Desde 2014 – quando o PIB começou a não crescer –, a questão da meta fiscal começou a ser discutida quase como algo para não se discutir o real problema, que é a economia parada, o alto desemprego etc. Ficamos discutindo a quebra da meta fiscal. E sempre se cria metas fiscais irrealistas e não garante o cumprimento, e aí se criam novas normas para "forçar" [o cumprimento]. Esse ato de não encarar o problema econômico mais amplo faz com que tenhamos essa falsa discussão fiscal. Decide-se colocar um teto. Mas se não se consegue cumprir o teto, vai se retirando despesas do [escopo do] teto para poder cumprir a regra. É um teto falso. É um desejo de cumprimento de determinadas regras que não está compatível com a realidade. Fizemos uma lei orçamentária que deliberadamente, de saída, já tira despesas da meta. Ou seja, não é uma meta. Mas não se faz essa discussão de maneira aberta e transparente.

Neste ano [2021], ficou muito mais evidente essa fragilidade da nossa lei. A lei, desde o início, procura ter flexibilidade. A possibilidade de ter despesas excepcionais, em que não se indica de onde vai sair o recurso para executá-la, é algo previsto na lei desde 1964. Em 2020, quando surgiram despesas extraordinárias para combate à pandemia, era um caso clássico de despesa extraordinária. Quando entramos em 2021, com um ano de pandemia transcorrido, havia condições de planejar, não era necessário usar o crédito extraordinário. Mas estamos com um problema econômico anterior: a economia não cresce, não há receitas, a máquina pública continua crescendo, há um volume grande de despesas obrigatórias, há todos os conflitos políticos etc. Não encaramos esse problema e usamos de uma ferramenta legal – pertinente para casos excepcionais – para fugir da discussão. Isso é o que torna mais evidente a fragilidade da nossa discussão sobre a questão fiscal.

Gustavo Fernandes Nós temos um processo orçamentário muito ruim, não trabalhamos com resultados e há um problema de eficiência na máquina pública, que ao mesmo tempo é subfinanciada. E quando aprovamos esse teto [de gastos], era como se tudo fosse se resolver a partir daí. Está bem claro que o teto não resolve, porque ao estabelecer um teto nessa panela de pressão, o que este Orçamento [de 2021] mostrou é que o nosso processo orçamentário não consegue fazer com que construamos uma convergência em torno de alguns objetivos.

Do ponto de vista técnico, precisamos fazer uma reforma completa do sistema orçamentário. É preciso ter uma lógica de resultado, que discuta os resultados com a sociedade. Nosso processo é muito primitivo. Os tetos [teto de gastos e meta] foram um encanto que foi dado para não mudar essa estrutura orçamentária ineficaz. Precisamos, como sociedade, pressionar por uma ampla reforma do sistema orçamentário. O teto é paliativo: é tomar medicamento para abaixar a febre sem saber o que a causa.

Este orçamento é a comprovação da falência da ideia do teto. Não quer dizer que a administração pública não pode ter limites – limites são importantes, e há um limite do viável e factível. Mas é a falência da ideia de que basta pôr uma tampa que tudo se resolve. Não basta. É preciso construir um outro processo orçamentário, com canais transparentes de negociação.

Dada a turbulência do ciclo de 2021, o que esperar para o ciclo orçamentário de 2022?

Mariana Almeida Infelizmente, não há sinais de retomada da responsabilidade fiscal e social no processo de planejamento público. Ao contrário: aqui continuamos crescendo em termos da irresponsabilidade sobre a gestão do ciclo orçamentário. Em 2021, o Executivo mandou uma peça que já não era muito realista, o Congresso transformou essa peça em algo mais irrealista ainda, e isso pressionou o processo fiscal. Mas não discutimos isso, porque se dizia que íamos cumprir todas as normas fiscais, sem discutir a economia. É uma bola de neve. E estamos agora em abril sancionando a lei orçamentária – que na prática já está sendo executada há quase quatro meses.

Em vez de tentar corrigir eventuais erros anteriores, esses erros foram sancionados e validados, e foram sendo criados outros mecanismos de empurrar para frente a tomada de decisão. Tem de haver escolha: orçamento é escolha, e é escolha difícil que gera questões. Alguém tem que encarar isso. O que a gente vem fazendo é empurrando. Isso não é escolha: você cria uma bolha e não diz como vai resolver as questões. É preciso encarar. E não vejo [para 2022] o cenário de encarar [os problemas]. Até porque o ano que vem é ano de eleições, e deve ser mais delicado ainda. Diria que a perspectiva é continuarmos confundindo a discussão para não discutir, e para empurrar a decisão para o processo de varejo. E quem perde é o público.

Gustavo Fernandes O processo orçamentário sempre é um processo lento, que demora muitos meses nos parlamentos – inclusive nos países desenvolvidos –, porque é um processo crucial para o funcionamento da democracia, em que se decide o que vai ser feito com os recursos públicos. A qualidade do processo orçamentário deve ser mensurada pela capacidade de gerar um bem comum – fazer convergir diversos interesses privados de indivíduos e de grupos para um interesse coletivo. Quanto melhores forem os canais orçamentários, mais fácil é esse processo.

Dentro dessa perspectiva, temos um Orçamento aprovado quase na metade do ano, por um processo extremamente abrupto. De modo geral, diria que este ano [2021] é a pior experiência que temos de Orçamento da República Nova. Sempre tivemos, depois do Plano Real [1994], um processo orçamentário ruim. Mas este ano virou exemplo a não ser seguido em nenhuma parte: um processo orçamentário tardio e abrupto, em que houve total dissonância entre Legislativo e Executivo. Não sabemos para onde estamos indo.

Dado que o cenário político dificilmente se resolve, podemos esperar [em 2022] a repetição da situação atual. Ou talvez até piora: maior discordância e ruptura ainda mais nítida. Nós estamos na falência do sentido da administração pública. Onde estamos indo como sociedade? Qual nossa estratégia de desenvolvimento? Tudo isso deixou de ser questão – é um Estado acéfalo, sem cabeça. Espero que a partir de 2022, no novo ciclo eleitoral, a discussão do processo orçamentário entre na agenda. Mas dadas as circunstâncias políticas de conflito que estamos vendo – de um presidente pouco inclinado a negociar e um Legislativo sem consenso – caminhamos para repetir [os erros de 2021] no ano que vem. Se não, pior.

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