Orçamento: o que diz o acordo entre governo e Congresso

Resolução do impasse deverá acontecer em etapas e inclui passar mais de R$ 100 bilhões por fora das principais regras fiscais do país

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Governo e Congresso entraram em acordo para resolver o impasse em torno do Orçamento de 2021. A notícia foi veiculada pela imprensa na segunda-feira (19).

A lei orçamentária havia sido aprovada pelos parlamentares em 25 de março, mas continuou sendo alvo de debates. O texto foi considerado por muitos economistas “uma peça de ficção” – as objeções eram de que ele não projetava de forma crível as despesas da União para o ano. A necessidade de alterar o Orçamento aprovado e fazer cortes nas despesas abriu o impasse, que colocou Congresso frente a frente com Ministério da Economia.

O acordo feito na segunda (19) abre caminho para a sanção da lei orçamentária pelo presidente Jair Bolsonaro, que precisa acontecer até quinta (22). A resolução ocorre quase quatro meses após o início do ano. O atraso invadiu até o ciclo orçamentário de 2022. Na quinta-feira (15), o governo entregou ao Congresso a Lei de Diretrizes Orçamentárias – primeira etapa do processo orçamentário – referente ao próximo ano.

Abaixo, o Nexo explica o impasse e traz os termos do acordo – e o que ele significa na prática.

Entenda o impasse

CAUSAS DAS DISTORÇÕES

Uma série de manobras feitas pelo próprio governo e pelo Congresso levou ao impasse sobre o Orçamento de 2021. A inflação usada para corrigir o salário mínimo – que indexa diversas despesas do governo – foi subestimada, levando também a uma subestimação de 17,57 bilhões nos gastos do governo. Além disso, o senador Marcio Bittar (MDB-AC), relator do Orçamento, cortou R$ 26,46 bilhões em despesas obrigatórias – o que teoricamente não poderia ser feito. Para isso, contabilizou medidas de redução de gastos que não foram aprovadas ou sequer apresentadas ao Congresso. A partir dessas manobras, o dinheiro alocado nas emendas parlamentares foi inflado – colocando em risco o cumprimento do teto de gastos, regra que limita as despesas do governo a um nível pré-determinado. Segundo cálculo da Instituição Fiscal Independente, ligada ao Senado, seria necessário cortar R$ 31,9 bilhões para cumprir o teto.

CONGRESSO VS MINISTÉRIO DA ECONOMIA

A peça orçamentária considerada “irreal” impôs um problema político. A necessidade de reduzir dezenas de bilhões de reais em despesas no Orçamento abriu uma disputa entre Congresso e Ministério da Economia. O impasse também ganhou dimensão jurídica: o TCU (Tribunal de Contas da União) avaliou a possibilidade de crime de responsabilidade fiscal – passível de impeachment – caso Bolsonaro sancionasse o texto na íntegra e sem alterações. A equipe econômica reforçou os alertas de risco jurídico e pediu a Bolsonaro vetos ao Orçamento. O ministro da Economia, Paulo Guedes, também buscava evitar passar gastos por fora do teto de gastos – ou, ao menos, limitar as quantias que seriam exceção à regra. O Congresso, por sua vez, minimizou as possibilidades de crime de responsabilidade e se mobilizou para manter o dinheiro das emendas.

O que diz o acordo

O acordo fechado entre governo e parlamentares será colocado em prática em mais de uma etapa. A primeira parte foi executada na própria segunda-feira (19): o Congresso aprovou um projeto de lei que altera a Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2021 e autoriza gastos por fora do teto de gastos e da meta de resultado primário – regra que coloca um limite no deficit do governo, sem contar o pagamento de juros. O texto aprovado não restringe o montante que poderá ser passado por fora das regras fiscais.

O projeto de lei libera o governo para usar créditos extraordinários – que não entram na conta do teto de gastos – para bancar despesas de combate à pandemia de covid-19. Isso significa que gastos com saúde e com programas voltados para apoio financeiro de empresas na crise não contarão no teto de gastos ou na meta fiscal em 2021. A medida deve abrir caminho para a reedição de programas de crédito e de corte de salário que ajudaram empresas em 2020.

Em 2020, os gastos ligados à pandemia puderam ser feitos porque o Congresso decretou calamidade pública e aprovou o orçamento de guerra. Juntas, essas medidas retiraram amarras dos gastos do governo e permitiram o aumento da despesa na crise sanitária. A calamidade pública e o orçamento de guerra foram encerrados em 31 de dezembro de 2020.

O projeto de lei aprovado na segunda-feira (19) também autoriza o governo a fazer cortes de despesas discricionárias (não obrigatórias) por decreto. Despesas discricionárias são aquelas destinadas a investimentos públicos ou até mesmo ao pagamento de contas como água, eletricidade, materiais de escritório e funcionários terceirizados. Normalmente é necessário aprovar projetos de lei específicos para fazer aprovar os contingenciamentos de determinadas despesas discricionárias.

Esse dispositivo ajudará a preservar boa parte das emendas parlamentares que foram infladas na lei orçamentária. Por causa dessa possibilidade, o governo terá mais facilidade em fazer cortes nas verbas dos ministérios. Esses cortes irão compensar as despesas obrigatórias que ficaram subestimadas na lei orçamentária, e deverão ocorrer ao longo da execução do Orçamento – ou seja, ao longo de 2021.

Por fim, o acordo entre governo e Congresso também prevê que algumas emendas sejam barradas por Bolsonaro. Portanto, a expectativa é que o Orçamento seja parcialmente vetado até quinta-feira (22), data limite para a sanção do texto. De acordo com a ministra-chefe da Secretaria de Governo, Flávia Arruda, essa etapa eliminará em torno de R$ 10,5 bilhões em emendas, preservando o restante do dinheiro alocado pelos parlamentares. Os vetos também poderão atingir programas dos ministérios, ainda não especificados.

O que o acordo significa na prática

O acordo autoriza o governo a driblar o teto de gastos e a meta fiscal, duas das principais regras orçamentárias do país. De acordo com levantamento feito pelo jornal O Estado de S. Paulo, os valores que irão passar por fora das normas deverão exceder a centena de bilhões de reais.

R$ 125,8 bilhões

estão previstos para serem passados por fora do teto de gastos e da meta fiscal em 2021, segundo levantamento do jornal O Estado de S. Paulo

O acordo não colocou um limite sobre quanto poderá ser gasto por fora das regras fiscais. Portanto, essa cifra pode aumentar em caso de novas despesas ligadas ao combate à pandemia – como, por exemplo, uma eventual extensão no novo auxílio emergencial, que está programado para durar até julho com pagamentos mais baixos que em 2020. A não-inclusão de um teto nesses valores representou uma derrota para Paulo Guedes e sua equipe.

Já a possibilidade de crime de responsabilidade deve ficar mais distante. Ao jornal Valor Econômico, o diretor executivo da Instituição Fiscal Independente, Felipe Salto, disse que a tendência é que o TCU aprove as contas do governo Bolsonaro, ainda que com críticas e questionamentos às manobras envolvendo o Orçamento.

Especialistas apontam que a previsão de cortes de gastos pode ter sido subestimada pelo governo. À CNN Brasil, Salto afirmou que o governo precisará contingenciar mais do que o projetado pelo acordo. A necessidade de mais cortes poderá dificultar a manutenção da máquina pública, podendo levar à paralisação de serviços oferecidos pela União.

O longo caminho do Orçamento de 2021

Não é a primeira vez que um ano começou sem um Orçamento aprovado. Sob a Constituição de 1988, isso já aconteceu algumas vezes, a mais recente em 2015, quando a LOA foi aprovada em 17 de março. O atraso em 2021 superou o de 2015.

O ciclo orçamentário de 2021 teve início em abril de 2020, quando o governo enviou ao Congresso a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Em agosto, foi a vez da entrega da LOA – Lei Orçamentária Anual referente a 2021, que é o Orçamento em si.

No entanto, as discussões orçamentárias pouco avançaram em 2020. Um dos motivos por trás da demora foi a pandemia do novo coronavírus. Com a crise, outros temas considerados mais urgentes passaram à frente nas prioridades do Congresso.

Houve também impasses políticos. Ainda em 2020, parlamentares entraram em disputa para decidir quem comandaria a Comissão Mista de Orçamento – responsável por analisar inicialmente a proposta orçamentária do Executivo. O embate teve como pano de fundo a eleição para a presidência da Câmara dos deputados (ocorrida em 1° de fevereiro de 2021). A Comissão só foi instalada em 10 de fevereiro, após as eleições no Legislativo.

Por fim, o atraso nas discussões sobre o Orçamento também refletiu as indefinições sobre a política de gastos que o governo adotaria em 2021. No início da crise sanitária, as regras fiscais foram flexibilizadas para permitir uma elevação dos gastos públicos em 2020. O governo demorou a sinalizar se iria, em 2021, retornar às regras orçamentárias anteriores à crise ou se estenderia o período de flexibilização, no qual a calamidade pública e o orçamento de guerra retiraram amarras dos gastos do governo.

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