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FOTO: MARCOS SOLIVAN/UFPR<div id="attachment_94872" style="width: 610px" class="wp-caption aligncenter"><img decoding="async" aria-describedby="caption-attachment-94872" width="800" height="450" src="https://nexo-uploads-beta.s3.amazonaws.com/wp-content/uploads/images/2023/12/21134046/VacinaJ-19-800x450_binary_231441.jpeg" class="attachment-full size-full" alt="Laboratório da UFPR (Universidade Federal do Paraná), que está desenvolvendo vacina contra covid-19" loading="lazy">Laboratório da UFPR (Universidade Federal do Paraná), que está desenvolvendo vacina contra covid-19</div>
A proposta orçamentária do governo do presidente Jair Bolsonaro para 2021 tem R$ 1 bilhão a menos para universidades federais, uma queda de 18,2% dos recursos previstos no ano anterior. Segundo a Andifes (Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior), <a href="https://g1.globo.com/educacao/noticia/2021/03/18/corte-de-mais-de-18percent-no-orcamento-das-universidades-federais-em-2021-podera-inviabilizar-ensino-diz-entidade.ghtml"> a redução poderá inviabilizar o ensino superior no país</a> .
 <a href="https://www.nexojornal.com.br/expresso/2020/08/31/Como-funciona-o-processo-de-defini%C3%A7%C3%A3o-do-or%C3%A7amento-federal">O texto original</a> foi encaminhado ao Congresso em 31 de agosto de 2020. Com a aprovação do relatório da <a href="https://www.nexojornal.com.br/expresso/2021/02/11/Qual-a-import%C3%A2ncia-da-Comiss%C3%A3o-Mista-de-Or%C3%A7amento"> Comissão Mista de Orçamento</a> , composta por deputados e senadores, em 17 de março de 2021, mais R$ 122 milhões foram cortados. A proposta ainda precisa ser votada no Congresso.

</div>
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Laboratório da UFPR (Universidade Federal do Paraná), que está desenvolvendo vacina contra covid-19

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<div class="legado">
FOTO: JEFFERSON RUDY/AGÊNCIA SENADO &#8211; 15.MAR.2021<div id="attachment_68604" style="width: 610px" class="wp-caption aligncenter"><img decoding="async" aria-describedby="caption-attachment-68604" width="2560" height="1707" src="https://nexo-uploads-beta.s3.amazonaws.com/wp-content/uploads/images/2023/12/12221545/51040821331_c276386173_o_binary_230938-scaled.jpg" class="attachment-full size-full" alt="Sessão esvaziada na Comissão Mista de Orçamentos. Há apenas 4 parlamentares na sala, e muitos computadores ligados e vazios. No telão, um deputado discursa." loading="lazy" />Reunião da Comissão Mista de Orçamentos</div>
O Congresso Nacional aprovou na quarta-feira (17) um <a href="https://www.congressonacional.leg.br/materias/pesquisa/-/materia/147519">projeto de lei</a> que garante que <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/03/17/congresso-aprova-projeto-que-amplia-execucao-provisoria-do-orcamento-de-2021">haverá verba</a> para o pagamento de salários de funcionários públicos em abril. O texto segue para sanção presidencial. 
O dinheiro para cobrir a remuneração de servidores em abril não estava garantido por uma questão técnica, que é consequência de a União ter começado 2021 <a href="https://www.nexojornal.com.br/expresso/2020/12/16/O-que-falta-aprovar-no-Or%C3%A7amento-federal-para-2021">sem um Orçamento aprovado</a> . 
O projeto votado pelos parlamentares <a href="https://oglobo.globo.com/economia/congresso-aprova-projeto-que-garante-salario-de-servidores-partir-de-abril-24929896">libera o governo</a> federal para tomar empréstimos – o que é feito emitindo <a href="https://www.nexojornal.com.br/expresso/2020/11/03/O-que-%C3%A9-rolar-a-d%C3%ADvida.-E-por-que-h%C3%A1-dificuldades-em-2020">títulos da dívida</a> – e usar o valor para pagar salários sem desrespeitar regras fiscais que normalmente proíbem essa manobra. 
<h2>A regra de ouro</h2>
A aprovação de quarta-feira (17) permite contornar a chamada <a href="https://www.nexojornal.com.br/expresso/2017/10/17/A-%E2%80%98regra-de-ouro%E2%80%99-das-contas-p%C3%BAblicas-que-Temer-est%C3%A1-prestes-a-quebrar">regra de ouro</a> – que proíbe o governo de se endividar para pagar gastos correntes como salários, benefícios assistenciais e manutenção habitual da máquina pública.
O Projeto de Lei Orçamentária Anual referente a 2021 prevê que uma parte considerável das despesas primárias – R$ 453,7 bilhões, ou <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/03/04/cmo-aprova-relatorio-preliminar-do-orcamento-2021-sem-auxilio-emergencial">cerca de 30%</a> do total – seja bancada via emissão de dívida. Parte desse dinheiro está previsto para ser usado no pagamento de salários de servidores. 
A autorização para contornar a regra de ouro estava prevista para ser concedida no momento em que o Congresso aprovasse a Lei Orçamentária referente a 2021 – que nada mais é do que o Orçamento de 2021, que vai definir as despesas do governo ao longo do ano. Como o texto ainda não foi votado, o governo precisou antecipar esse pedido na forma de um projeto de lei específico.
Se o governo optasse por tomar crédito para bancar os salários sem a autorização do Legislativo, estaria violando a regra de ouro e cometendo crime de responsabilidade, que pode resultar em impeachment.
<h2>A discussão orçamentária incompleta</h2>
A cada ano, o governo envia ao Congresso sua proposta de Orçamento para o ano seguinte. <a href="https://www.nexojornal.com.br/expresso/2020/08/31/Como-funciona-o-processo-de-defini%C3%A7%C3%A3o-do-or%C3%A7amento-federal">Esse processo</a> funciona normalmente em duas partes:
<ul>
<li>A primeira etapa é a <a href="https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/ldo">LDO</a> (Lei de Diretrizes Orçamentárias) , que orienta, sem todos os detalhes, os rumos dos gastos do governo no próximo ano. </li>
<li>A segunda etapa corresponde à LOA (Lei Orçamentária Anual) , que é o Orçamento em si. Esse texto traz ponto a ponto onde o governo pretende alocar recursos no ano seguinte. </li>
</ul>

Em 2020, o Congresso conseguiu aprovar a LDO de 2021 antes do fim do ano. Mas a LOA – o Orçamento propriamente dito – ficou para 2021. Não é a primeira vez que um ano começa sem um Orçamento aprovado. Sob a Constituição de 1988, isso já aconteceu algumas vezes, a mais recente em <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2015/03/17/congresso-nacional-aprova-orcamento-de-2015">2015</a> , quando a LOA foi aprovada <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2015/03/17/congresso-nacional-aprova-orcamento-de-2015">em 17 de março</a> . O atraso em 2021, portanto, já é maior que em 2015. 
Enquanto a LOA não é aprovada, a União entra em um regime orçamentário limitado, mas que garante que o governo não precise suspender seus gastos com demandas básicas. Nesse período, o governo não pode fazer gastos como investimentos e compra de imóveis. No entanto, ele pode continuar pagando as chamadas <a href="https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8913521&amp;ts=1608045851225&amp;disposition=inline">despesas correntes inadiáveis</a> – como salários de servidores, aposentadorias, serviços públicos básicos e benefícios sociais como o Bolsa Família. A cada mês, o governo pode gastar o equivalente a 1/12 do dinheiro previsto para o ano inteiro com essas despesas. Essa rigidez só muda quando o Orçamento for aprovado. 
No entanto, em 2021 – em que o projeto de Orçamento prevê que o governo banque parte de suas despesas via emissão de dívida – o governo não tem os recursos à disposição para bancar ao longo do ano todo esse 1/12 de verba para gastos básicos. Nessas situações, o Executivo precisa ter autorização do Congresso para contrair dívida – como foi feito na quarta-feira (17).
<h2>Por que o Orçamento de 2021 emperrou no Congresso</h2>
Um dos motivos por trás da demora para votar o Orçamento de 2021 foi a pandemia do novo coronavírus. Com a crise, outros temas considerados mais urgentes passaram à frente nas prioridades do Congresso.
Houve também impasses políticos. Ainda em 2020, parlamentares entraram <a href="https://www.nexojornal.com.br/expresso/2020/11/01/Por-que-o-trabalho-da-C%C3%A2mara-dos-Deputados-travou-em-outubro">em disputa</a> para decidir quem comandaria a Comissão Mista de Orçamento – responsável por analisar inicialmente a proposta orçamentária do Executivo. O embate teve como pano de fundo a eleição para a presidência da Câmara dos deputados (ocorrida em 1° de fevereiro de 2021). A Comissão não foi <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/12/10/lei-de-diretrizes-orcamentarias-sera-votada-na-proxima-quarta-feira">sequer instalada</a> em 2020. 
Por fim, o atraso nas discussões sobre o Orçamento também refletiu as <a href="https://www.estadao.com.br/infograficos/economia,perdemos-a-capacidade-de-planejamento-e-urgente-ter-um-plano-fiscal,1138468">indefinições</a> sobre a política de gastos que o governo adotaria em 2021. No início da crise sanitária, as regras fiscais foram <a href="https://www.nexojornal.com.br/entrevista/2020/10/08/%E2%80%98Temos-que-pensar-o-ano-de-2021-com-a-cautela-de-um-p%C3%B3s-guerra%E2%80%99">flexibilizadas</a> para permitir uma elevação dos gastos públicos em 2020. 
O governo demorou a sinalizar se iria, em 2021, retornar <a href="https://pp.nexojornal.com.br/linha-do-tempo/2020/As-regras-or%C3%A7ament%C3%A1rias-no-Brasil">às regras orçamentárias</a> anteriores à crise ou se estenderia o período de flexibilização. Ao fim, decidiu-se que as normas anteriores voltariam a valer a partir da virada do ano. 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, etapa anterior ao Orçamento em si, só foi aprovada nas últimas semanas de dezembro. Caso o ano começasse sem nem a LDO aprovada, haveria a partir de 1° de janeiro uma <a href="https://g1.globo.com/economia/noticia/2020/10/21/governo-pode-ter-que-suspender-gastos-em-2021-se-ldo-nao-for-aprovada-diz-tesouro.ghtml">paralisação total</a> dos gastos do governo, pelo menos até que fosse aprovada. 
<h2>Em que pé está o Orçamento de 2021</h2>
A discussão do Orçamento de 2021 no Congresso teve maiores avanços somente depois das eleições dos presidentes da Câmara e do Senado, em 1° de fevereiro. Arthur Lira (PP-AL) e Rodrigo Pacheco (DEM-MG) foram, respectivamente, os escolhidos para o comando das Casas – ambos com apoio do presidente Jair Bolsonaro.
A <a href="https://www.nexojornal.com.br/expresso/2021/02/11/Qual-a-import%C3%A2ncia-da-Comiss%C3%A3o-Mista-de-Or%C3%A7amento">Comissão Mista de Orçamento</a> foi instalada 9 dias depois da votação. A deputada Flávia Arruda (PL-DF) foi eleita para presidir a comissão. Ela é aliada de Arthur Lira (PP-AL). 
Desde então, a comissão aprovou um relatório preliminar do Orçamento e <a href="https://www.camara.leg.br/noticias/736549-comissao-de-orcamento-aprova-os-16-relatorios-setoriais-da-despesa">16 relatórios específicos</a> a diferentes áreas de atuação do governo – como Saúde, Economia, Cidadania e Esportes, e Educação. Esses documentos já incorporam <a href="https://www.nexojornal.com.br/expresso/2019/07/11/O-que-s%C3%A3o-emendas-parlamentares.-E-o-uso-delas-na-reforma">emendas parlamentares</a> , que são mecanismos pelos quais os deputados e senadores conseguem participar da alocação de recursos do governo federal. 
O relatório final da Lei Orçamentária Anual de 2021 – produzido pelo relator senador Marcio Bittar (MDB-AC) – deve <a href="https://valorinveste.globo.com/mercados/brasil-e-politica/noticia/2021/03/18/orcamento-de-2021-deve-ser-votado-na-proxima-semana-apos-3-meses-de-atraso.ghtml">ser apresentado</a> no domingo (21). Os parlamentares tentam marcar a votação do Orçamento em plenário para <a href="https://www.camara.leg.br/noticias/736056-comissao-de-orcamento-comeca-a-votar-relatorios-setoriais-nesta-segunda-feira">antes do final de março</a> . Mas, segundo informações de bastidores do jornal O Estado de S. Paulo, há perspectivas em Brasília de que o texto só seja votado em abril, <a href="https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,governo-envia-projeto-urgente-ao-congresso-para-evitar-ficar-sem-dinheiro-para-salarios,70003648489">no melhor dos casos</a> . 
<h2>Duas análises sobre a demora para votar o Orçamento</h2>
O Nexo conversou com outros dois especialistas em gestão pública para entender as consequências do atraso na aprovação do Orçamento 
<ul>
<li> André Luiz Marques , coordenador do Centro de Gestão e Políticas Públicas do Insper </li>
<li> Ursula Dias Peres , professora de finanças públicas na Escola de Artes, Ciências e Humanidades da USP </li>
</ul>
<h3 class="interviewTitle">Quais as implicações de votar o Orçamento com tanto atraso? O que a demora para votar o Orçamento sinaliza para os agentes econômicos?</h3>
André Luiz Marques Tanta demora na aprovação mostra claramente a dificuldade de alinhamento entre o Executivo e o Legislativo. Essa falta de fluidez no diálogo gera mais um sinal – está longe de ser o único – da dificuldade de alinhamento entre as partes. 
Dificilmente vemos essas demoras muito longas para poder aprovar o Orçamento, porque todo mundo sabe dos impactos práticos que isso gera, que afetam o dia a dia das pessoas, do cidadão comum. Não estou dizendo que há de se aprovar qualquer coisa – claro, o diálogo entre as casas é importante, a conversa sobre o que deve ser priorizado é importante e deve ser estimulada. Mas quando isso vira um obstáculo quase intransponível para poder tirar as ações do papel, é inadmissível.
Se [a demora para aprovar o Orçamento] fosse apenas um único fator isolado, não seria motivo para gerar um sinal de alerta para empresários e para a sociedade de forma geral. O preocupante é que isso já vem acontecendo sistematicamente com uma série de discussões. Quando se percebe que os representantes não conseguem nem resolver a questão do Orçamento – que deveria ser uma prioridade alta, ainda mais num momento crítico como agora, e que no fim do dia está afetando vidas –, aí realmente a percepção que fica é que estamos chegando no fundo do poço, que a dificuldade de diálogo está muito extremada. 
Isso acaba afetando a sensibilidade da sociedade e a propensão das pessoas a investir. Se os representantes não conseguem se entender nem no mínimo [que é o Orçamento], imagina no restante? O otimismo, a capacidade de investimento e os planejamentos para o futuro acabam ficando mais represados por conta dessa falta de perspectiva.
Ursula dias Peres O processo orçamentário tem trâmites, há uma série de procedimentos protocolares. Por conta de todo esse “jogo de empurra”, de não ter organizado o Orçamento de forma adequada no ano passado, acabou que o governo teve que furar o processo e aprovar esse projeto de lei que permite esses gastos com a quebra da regra de ouro antes de aprovar o Orçamento em si. Estamos vivendo um total descalabro em termos de regras orçamentárias. Estamos passando uma coisa na frente da outra porque não há um procedimento normal sendo respeitado. 
Isso não é só uma questão de protocolos. Isso nos faz ficar num ambiente de tanta incerteza que afeta toda a avaliação do governo, a avaliação dos nossos ativos e a avaliação do mercado. Em termos de oscilação da bolsa e do câmbio, há uma pressão que não tem a ver só com as dificuldades da pandemia. Tem a ver também com o fato de que o governo não consegue demonstrar clareza de que tem controle sobre instrumentos básicos como a Lei Orçamentária Anual. É muito grave.
Conforme esse atraso perdura, ficamos cada vez mais sem saber como fica esse financiamento e quais são os impactos desse financiamento no ano fiscal. O principal ordenamento fiscal, que deveria congregar tudo que precisamos saber – inclusive o tamanho do deficit que vamos ter no ano – é a Lei Orçamentária. Enquanto não conseguimos organizar essa lei de acordo com o que foi determinado com a LDO e de acordo com as regras constitucionais, ficamos com uma enorme incerteza sobre o que o governo vai fazer. E essa incerteza trava tomadas de decisões dos agentes.
Quando tudo está em dúvida, é muito mais difícil trabalhar e olhar para o horizonte e falar que temos um caminho no Brasil. No meio do caos que estamos vivendo, não ter essa lei aprovada e não ter clareza dos montantes de receita e despesa é algo que só piora a situação.
<h3 class="interviewTitle">A demora para votar o Orçamento impacta de alguma forma o combate à pandemia? O que pode acontecer se houver mais demora?</h3>
André Luiz Marques Uma série de repasses de combate para estados e municípios vem através do SUS, que é federal. Fora a questão dos estados e municípios, há a questão de [a União] sustentar sua própria rede – há também hospitais federais, que também recebem pacientes e são demandados. E acaba não havendo recursos suficientes nessas duas direções. Sem recurso suficiente, alguma coisa vai faltar: médicos, insumos nos hospitais, repasse para os estados e municípios para pagar leitos. Começa a faltar dinheiro para as coisas mais básicas. 
Além disso, várias unidades também começam a ter problemas de estoque. Toda a cadeia de fornecimentos está pressionada, e falta dinheiro para fazer essas compras. Sem estoque suficiente para passar por esse período, vai faltar. Se você tem um estoque maior, o problema do duodécimo [regra que determina 1/12 por mês] acaba demorando mais para aparecer na ponta. É como uma represa: enquanto tem água, vai consumindo, mas uma hora [a represa] seca. E quando seca, não temos mais de onde tirar.
Num momento tão sensível, quando todos deveriam estar de mãos dadas para tentar minimizar os efeitos de tudo que está acontecendo e dar suporte à população, vemos que nem todos pensam dessa forma.
Ursula dias Peres Pode impactar na medida que são necessários investimentos que não estejam autorizados. É claro que o governo pode, de maneira muito rápida, pedir autorização emergencial para financiar um gasto, porque é uma situação de emergência. Mas é evidente que se o Orçamento estiver aprovado e operando normalmente, há uma facilidade maior para fazer aquisições e fazer transferências não costumeiras aos estados e municípios. Isso tudo depende de ter um Orçamento. 
Sem Orçamento aprovado, como fazemos se precisarmos, por exemplo, de mais recursos para garantir aos estados a instalação de novas UTIs, porque estamos nessa catástrofe de leitos? Isso depende de novas licitações, de compras emergenciais de equipamentos. Fica muito difícil para o Orçamento da Saúde – que hoje é uma das principais áreas que precisa atuar e fazer compras e investimentos –, que fica amarrado. Uma parte do recurso dos ministérios – tudo aquilo que envolve investimentos, inclusive da saúde – fica prejudicada nessa situação.
Ao atrasar a aprovação do Orçamento, você aumenta o nível de incerteza sobre o encaminhamento e organização fiscal do ano. E tudo isso tem reflexos na economia e na possibilidade de sermos mais ágeis e efetivos no tratamento da pandemia. O atraso só atrapalha. É urgente o governo focar e se organizar para ter um acordo para votar o Orçamento o quanto antes.
</div>

Quais as consequências da demora para votar o Orçamento

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