7 chaves para entender o impasse sobre o auxílio emergencial

Discussão sobre volta do benefício avança em Brasília, mas esbarra em questões orçamentárias. O ‘Nexo’ explica os entraves por trás da possível reedição do programa em 2021

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O auxílio emergencial foi a principal política pública adotada no Brasil durante a pandemia do novo coronavírus. Articulado em março de 2020 pelo Congresso Nacional, o benefício começou a ser pago em abril, com parcelas mensais de R$ 600. A partir de setembro, o valor foi reduzido a R$ 300 ao mês.

O público alvo do auxílio foram trabalhadores informais e autônomos, grupo mais vulnerável à crise econômica trazida pela pandemia. O valor não serviu apenas como amparo para boa parte da população. Também ajudou a diminuir a desigualdade de renda e a reduzir a pobreza no Brasil a níveis historicamente baixos no período em que foi pago.

67,8 milhões

de brasileiros receberam o auxílio emergencial em 2020

Entre economistas, o auxílio é amplamente visto como algo que impediu uma queda maior do PIB (Produto Interno Bruto) em 2020. Um estudo do Centro de Pesquisa em Macroeconomia das Desigualdades, da FEA-USP, estimou que, sem auxílio, o PIB teria caído entre 8,4% e 14,8% – muito pior do que o resultado esperado, de uma queda de 4,5% na comparação com 2019, segundo projeções econômicas.

O auxílio emergencial foi encerrado em 31 de dezembro de 2020. Mas há, no começo de 2021, diversas pressões pela volta do programa. O presidente Jair Bolsonaro afirmou na segunda-feira (8) que “acha” que o benefício será retomado.

A volta do auxílio, porém, passa por uma série de entraves, com diferentes caminhos que podem ser tomados. Abaixo, o Nexo explica o impasse em 7 pontos-chave.

Por que o auxílio acabou?

O auxílio emergencial foi o maior programa de transferência de renda da história do Brasil – mas também foi o mais caro. Os gastos do governo com o auxílio, pago durante nove meses, ficaram na casa dos R$ 300 bilhões, o que representa cerca de 4% do PIB – ou seja, equivale a 4% de todos os bens e serviços produzidos no país no ano.

A União só conseguiu bancar esse aumento de gastos na pandemia porque o Congresso aprovou no início da crise a calamidade pública e o orçamento de guerra. Essas duas medidas permitiram ao governo atuar em 2020 sem precisar respeitar as principais regras fiscais – entre elas, o teto de gastos, que limita as despesas públicas a um nível pré-determinado.

A calamidade pública e o orçamento de guerra foram encerrados em 31 de dezembro de 2020 – inviabilizando a manutenção do pagamento do benefício da forma como ele estava estruturado. As regras fiscais anteriores à pandemia voltaram a valer em 2021 normalmente.

Além disso, a equipe econômica fez uma avaliação, na virada do ano, de que o auxílio emergencial não seria necessário em 2021. Os integrantes do Ministério da Economia acreditavam que a atividade econômica iria melhorar mesmo sem o benefício. Também houve resistência dentro da pasta em reconhecer o novo avanço da covid-19 no Brasil, que teve início no fim de 2020 e se intensificou nos primeiros meses de 2021.

Por que há pressão pela retomada do benefício?

A crise sanitária persiste no Brasil em 2021. No início de fevereiro, a média móvel de mortes causadas pela covid-19 está acima de mil por dia.

A atividade econômica dá sinais de recuperação, mas ainda está longe do nível anterior à chegada do coronavírus. Há indícios de que o próprio fim do auxílio emergencial tem contribuído para uma desaceleração do ritmo de retomada econômica no início de 2021.

No mercado de trabalho, o cenário ainda é crítico. Os dados indicam que o país estancou a sangria de vagas e voltou a gerar empregos no segundo semestre de 2020. Mas o saldo da pandemia ainda é fortemente negativo.

Entre março e novembro de 2020 – data até a qual há dados oficiais do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) disponíveis –, mais de 8 milhões de empregos foram perdidos, no saldo total do período.

Em 2020, em meio à crise do mercado de trabalho e à pandemia, o auxílio emergencial foi a principal – quando não a única – fonte de renda de milhões de brasileiros. Em 2021, as pressões que surgem em Brasília vão no sentido de atender essa população que ficou exposta com o fim do benefício.

A ideia de retomar um programa de transferência de renda tem ganhado força no Congresso – contando, inclusive, com apoio de Rodrigo Pacheco (DEM-MG) e Arthur Lira (PP-AL), eleitos em 1° de fevereiro presidentes do Senado e da Câmara dos Deputados, respectivamente. Mesmo o ministro da Economia, Paulo Guedes, já admitiu que a medida deve retornar.

O benefício, no entanto, deve ficar abaixo dos R$ 600 aprovados em março de 2020 – isso porque dificilmente o governo dará aval a um projeto com custo mensal tão alto quanto o original. O valor exato segue sendo negociado nos bastidores do Executivo e do Legislativo, e a duração e o alcance do novo programa também estão em aberto. O jornal Folha de S.Paulo revelou que Guedes estuda um programa de três parcelas mensais de R$ 200. Bolsonaro, por sua vez, disse publicamente que, por uma questão de custo, o novo benefício deverá beneficiar um número menor de brasileiros.

Quem são as pessoas que mais precisam do auxílio?

O auxílio chegou diretamente a mais de 67 milhões de brasileiros, tendo alcance muito maior que outros programas sociais, como o Bolsa Família, que é pago apenas para os registrados no Cadastro Único – sistema do governo que identifica quais são, quantas são e onde estão as famílias de mais baixa renda no Brasil.

Ao englobar trabalhadores informais, o auxílio foi além do Cadastro Único e chegou a pouco mais de 37 milhões de pessoas que não estavam no sistema. Essa população foi referida por Guedes como “invisíveis”, por não estarem cobertos por programas sociais do governo federal antes da criação do auxílio.

Com o fim do benefício em 2021, essa população ficou sem acesso a programas de transferência de renda. Ou seja, são pessoas que ficaram sem uma fonte de renda e precisam buscar trabalho – isso em um mercado ainda em forte crise e com risco de exposição à covid-19.

Por fim, o encerramento do auxílio também teve impacto forte sobre as mães chefes de família, que recebiam cotas duplas do benefício. Cerca de 4,8 milhões de mulheres que se encaixam nessa categoria não estão no Cadastro Único – e, portanto, ficaram totalmente desassistidas em 2021.

Quais os motivos do impasse em torno do auxílio?

O entrave em relação a um novo auxílio está relacionado à questão fiscal. Com a volta das regras orçamentárias em 2021 – sendo a principal, neste caso, o teto de gastos –, não há, a princípio, espaço para bancar um programa do tamanho e do alcance do auxílio emergencial. Assim, o debate sobre a volta do benefício passa pela discussão sobre o cumprimento ou não-cumprimento das regras fiscais.

O governo rejeita a possibilidade de rever o teto de gastos. A defesa da regra vai em linha com as diretrizes de corte de despesas e redução do tamanho do Estado defendidas por Guedes desde a eleição de 2018. O argumento do ministro é que se o país conseguir controlar as contas públicas, os juros ficariam mais baixos, por conta do risco menor de calote do governo. Consequentemente, o ambiente de negócios ficaria mais seguro, o que ajudaria a atrair investimentos. Isso, por sua vez, ajudaria a impulsionar os crescimento econômico. Esse raciocínio não é consenso entre economistas.

Com a chegada da pandemia em 2020, a austeridade defendida por Guedes foi abandonada temporariamente. A União elevou gastos, e a dívida pública disparou. Em 2021, a opção do governo é por retornar à cartilha de maior rigor sobre os gastos do governo.

Portanto, a resistência do Executivo em negociar o retorno do auxílio emergencial está ligada à exigência de que seja respeitado o teto de gastos. Dentro do Congresso, há também parlamentares que fazem essa defesa – é o caso de Rodrigo Maia (DEM-RJ), que presidiu a Câmara dos Deputados durante 2020.

Há ainda um agravante: o Congresso ainda não votou a Lei Orçamentária Anual de 2021. A tendência é que a discussão do auxílio só avance após a aprovação do texto, que é vista como prioritária dentro do Congresso.

Quais opções estão na mesa?

Ao condicionar o novo auxílio à manutenção do teto de gastos, Guedes deixa claro que a via para destinar dinheiro ao benefício é o corte de despesas. O desenho do teto não permite ao governo simplesmente aumentar a arrecadação para bancar o novo programa social. A criação de um novo tributo, por exemplo, não adiantaria para resolver o impasse.

A aposta de Guedes para o corte de despesas está nas reformas estruturais, que ficaram praticamente paralisadas no Congresso em 2020. O ministro fala na PEC Emergencial – que propõe uma série de medidas de corte de gastos, como redução de jornadas e salários de servidores públicos – como possível saída. Além disso, a PEC do Pacto Federativo – que também traz medidas de redução de despesas – é ventilada como forma de abrir espaço orçamentário para a volta do auxílio. Por fim, há economistas que levantam outras despesas passíveis de redução, cujos recursos poderiam ser aproveitados para novas rodadas do benefício.

Além disso, o governo estuda retomar o estado de calamidade pública, o que flexibilizaria as regras orçamentárias novamente e daria mais espaço para o governo bancar novos programas. A prorrogação da calamidade pública – que não foi implementada pelo governo – foi sugerida por alguns economistas ao longo de 2020.

A proposta de Guedes, no entanto, é um pouco diferente daquela debatida entre economistas: o ministro condiciona o retorno da calamidade à aprovação de medidas de corte de gastos. O chefe da pasta da Economia fala em liberar algumas despesas via calamidade pública e, ao mesmo tempo, travar outras.

Por fim, outra opção que foi levantada em Brasília é a de usar o mecanismo dos créditos extraordinários, que não entram no teto de gastos – e que, portanto, poderiam ajudar a driblar o impasse orçamentário. Os créditos extraordinários só podem ser acionados por ato do presidente da República. No início de fevereiro de 2021, os novos presidentes das Casas legislativas, Lira e Pacheco, acenaram na direção do uso desse recurso para avançar no debate da volta do auxílio emergencial.

Por que nenhuma opção é tão simples assim?

As possibilidades trazem, cada uma, diferentes tipos de complexidade. No caso dos cortes de gastos sugeridos por Guedes, por exemplo, há dificuldades políticas e legais para concretizar as reduções de despesas.

As PECs (Propostas de Emenda Constitucional) que abririam espaço no Orçamento exigem apoio político para serem aprovadas – algo que, em mais de um ano de tramitação, não foi possível alcançar. Além disso, esse tipo de texto tem caminho mais longo no Congresso, e pode demorar a ser aprovado – e as novas rodadas do auxílio emergencial são vistas como urgentes, dado o cenário da crise sanitária e econômica no Brasil. Outros tipos de cortes de gastos – que não tramitam por PECs – também exigem negociações políticas de alta complexidade.

A calamidade pública sugerida por Guedes cai no mesmo problema. Como estaria atrelada a uma PEC, ela provavelmente demandaria tempo e articulação política para ser adotada, o que dificulta sua realização.

Já os créditos extraordinários, por mais que evitem o problema do teto de gastos, também trazem problemas. O primeiro é que esse mecanismo elevaria as despesas da União além do previsto originalmente pelo governo, contribuindo para aumentar a dívida pública – o que não é visto com bons olhos pela equipe econômica.

Por fim, há também um possível impedimento legal sobre o uso dos créditos extraordinários. A lei diz que eles só podem ser utilizados quando há despesas “urgentes e imprevisíveis” – e alguns juristas argumentam que, sendo a crise da pandemia algo que está em curso desde março de 2020, o gasto com auxílio não pode ser considerado “imprevisível”. Não há consenso em torno dessa discussão, mas é algo que pode dificultar o acionamento dos créditos extraordinários.

Qual é a importância política do auxílio para Bolsonaro?

Uma peça importante para resolver a equação da volta do auxílio é a posição de Bolsonaro. No final de janeiro, o presidente disse que o retorno do benefício seria inviável porque iria “quebrar o Brasil”. Na segunda-feira (8), no entanto, ele admitiu discutir a possibilidade de novas rodadas do programa.

O auxílio emergencial é tido amplamente por cientistas políticos como um dos principais impulsionadores da popularidade de Bolsonaro na pandemia – sua aprovação bateu recorde em meio à crise sanitária e econômica. No início de 2021, sem auxílio, as primeiras pesquisas de opinião indicam que a popularidade do presidente está em queda.

O auxílio emergencial foi articulado em março de 2020 por iniciativa de parlamentares do Congresso brasileiro. Nos meses seguintes, a Secretaria Especial de Comunicação Social da Presidência liderou uma campanha de associação do auxílio à figura de Bolsonaro. Os resultados do esforço de apropriação da medida apareceram na aprovação do presidente.

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