O que vem após o fim do auxílio emergencial aos brasileiros

Principal política de apoio financeiro à população na pandemia foi encerrada em 2020, após nove meses de pagamentos aos mais pobres

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    A chegada de 2021 trouxe um marco para as políticas públicas brasileiras. O auxílio emergencial, maior programa de transferência de renda da história do país, será oficialmente encerrado na virada do ano.

    Junto com ele, são terminados o orçamento de guerra e o estado de calamidade pública, que permitiram que o governo aumentasse consideravelmente seus gastos em meio à pandemia – e bancasse um programa do tamanho do auxílio emergencial.

    Com a virada do ano, o governo volta às regras orçamentárias de antes da crise, com pouco espaço para manobra nos gastos.

    O contexto da criação do auxílio

    O novo coronavírus chegou ao Brasil em fevereiro. Naquela altura, os retratos da Europa e da China mostravam o potencial destrutivo da doença, tanto do ponto de vista da saúde como da economia.

    Num primeiro momento, o governo hesitou em elevar as despesas, titubeando em abrir mão dos princípios de austeridade e controle das contas públicas, característicos do discurso econômico desde a campanha eleitoral de 2018.

    O ministro da Economia, Paulo Guedes, reforçou publicamente a aposta nas reformas – administrativa, tributária e de Estado – como direção a ser seguida, mesmo com a perspectiva iminente de uma crise econômica grave.

    Em paralelo, o governo brasileiro não incentivou medidas de isolamento social. O presidente Jair Bolsonaro, inclusive, minimizou a doença e defendeu uma falsa contraposição entre saúde e economia.

    Em meio à demora de ação do Executivo federal, o Congresso se mobilizou para abrir espaço para um aumento de despesas. Além de aprovar o estado de calamidade pública e o orçamento de guerra, os parlamentares articularam a criação do auxílio emergencial.

    Foto: Sariana Fernández/Nexo Jornal - 16.DEZ.2020
    Ilustração de homem negro de mochila em frente a um retângulo cinza
    Ilustração de homem de mochila em frente a um retângulo cinza

    O governo trabalhava com a possibilidade de criar um voucher de R$ 200, mas entre deputados, o valor era visto como insuficiente. Os parlamentares insistiram em um valor de no mínimo R$ 500. A iniciativa ganhou apoio do presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ), e o texto passou a tramitar na Casa com esse valor.

    Durante a sessão de 26 de março que votou o auxílio na Câmara, o presidente Jair Bolsonaro, temendo sofrer uma derrota, disse que o valor do benefício poderia ser ampliado, inclusive para R$ 600.

    Após articulação entre governo e Câmara, os deputados aprovaram o auxílio emergencial no valor de R$ 600. Quatro dias depois, foi a vez do Senado aprovar o projeto, que seguiu para sanção presidencial, assinada em 1° de abril.

    Ao longo dos meses seguintes, a Secretaria Especial de Comunicação Social da Presidência liderou uma campanha de associação do auxílio a Bolsonaro. O esforço de apropriação da medida deu resultados, e a aprovação do presidente cresceu a níveis recordes, impulsionada pelo auxílio.

    Extensão, redução e encerramento

    O auxílio emergencial estava previsto originalmente para durar apenas três meses, de abril a junho. Mas o prolongamento e agravamento da pandemia levou o governo a estender o benefício até agosto.

    Em setembro, frente à nova pressão para prorrogar o programa, o Executivo concordou em manter o auxílio até o final de 2020, mas em valor reduzido. A parcela mensal caiu pela metade para R$ 300 e as regras para receber o benefício foram endurecidas.

    Bolsonaro e sua equipe consideraram insustentável manter o valor original, entendido como muito caro para os cofres públicos. O impacto do benefício de R$ 600 era de cerca de R$ 50 bilhões ao mês para a União. A partir de setembro, o custo mensal ficou em cerca de R$ 21 bilhões por mês.

    Ao longo do segundo semestre, houve tentativas de articular um novo programa para suceder o auxílio. Guedes tentou emplacar o Renda Brasil – anunciado em junho –, que unificaria vários programas sociais, incluindo o Bolsa Família. Mas a equipe econômica encontrou dificuldades para encaixar o benefício no Orçamento de 2021, com o retorno de regras fiscais mais rígidas.

    O governo chegu a estudar congelar aposentadorias para bancar o programa, mas recebeu uma ameaça de “cartão vermelho” de Bolsonaro. Outras tentativas de emplacar o programa – que, no caminho, foi rebatizado de Renda Cidadã – também foram barradas em Brasília.

    Após desistir de criar um novo programa, a aposta do governo em 2021 está no Bolsa Família, programa central dos governos petistas de Luiz Inácio Lula da Silva (2003 a 2010) e Dilma Rousseff (2011 a 20016). Em meados de dezembro, Bolsonaro chegou a falar em “aumentar um pouquinho” o valor pago pelo Bolsa Família, mas não houve tratativas formais nesse sentido.

    A diferença entre o Bolsa Família e o auxílio

    O auxílio emergencial se diferencia do Bolsa Família em dois principais aspectos. O primeiro é o valor: mesmo reduzido a R$ 300, o auxílio é consideravelmente maior que o benefício médio do Bolsa Família, de cerca de R$ 190 mensais. O auxílio também tem alcance muito maior, uma vez que o Bolsa Família é pago apenas para brasileiros registrados no Cadastro Único – sistema do governo identifica quais são, quantas são e onde estão as famílias de mais baixa renda no Brasil. Ao englobar trabalhadores informais, o auxílio foi além do Cadastro Único e alcançou um número consideravelmente maior de brasileiros.

    67,8 milhões

    de brasileiros receberam o auxílio emergencial. O número de beneficiários do Bolsa Família deve ser de 15,2 milhões em 2021

    37,2 milhões

    de brasileiros que receberam o auxílio não estavam registrados no Cadastro Único. Essa parcela população deve ficar sem acesso a programas de transferência de renda em 2021

    R$ 322 bilhões

    é o custo total previsto do auxílio emergencial. Desse montante, R$ 294 bilhões haviam sido efetivamente pagos até 22 de dezembro

    44%

    dos brasileiros que recebiam o auxílio em agosto tinham o benefício como única fonte de renda, segundo o Datafolha. Em dezembro, esse número era de 36%

    15 milhões

    foi o número de brasileiros que saíram da faixa de renda mais baixa com o auxílio (renda menor que meio salário mínimo, ou R$ 522,50 em 2020)

    PARCIAIS REGIONAIS

    Distribuição dos beneficiários do auxílio emergencial, por região. Sudeste e Nordeste concentram as maiores parcelas de beneficiários, ambos acima de 30%

    O impacto do fim

    POBREZA

    O auxílio emergencial não serviu apenas como amparo para boa parte da população. Também ajudou a diminuir a desigualdade de renda e a reduzir a pobreza no Brasil a níveis historicamente baixos. O fim do programa deve levar milhões de brasileiros à condição de pobreza em 2021 – as estimativas variam entre economistas. A própria redução do auxílio a partir de setembro já levou 7 milhões de pessoas a ficarem abaixo da linha de pobreza (renda menor que US$ 5,50 por dia) até outubro, segundo estudo do FGV-Ibre (Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas).

    ATIVIDADE ECONÔMICA

    O auxílio garantiu um poder de consumo a milhões de brasileiros e impediu que o impacto da pandemia sobre a economia fosse ainda maior. Economistas consideram amplamente que o benefício evitou uma queda mais significativa da atividade econômica e do PIB (Produto Interno Bruto). A redução do auxílio a partir de setembro já levou a uma desaceleração da recuperação nos últimos meses do ano. As projeções são de que o fim do programa deve dificultar ainda mais a trajetória de retomada da economia brasileira em 2021.

    DESEMPREGO

    Tecnicamente, uma pessoa desempregada é aquela pessoa que está sem trabalho e está procurando emprego. No Brasil, 12 milhões de postos de trabalho foram perdidos de março a agosto, mas nem todas essas pessoas tentaram buscar emprego depois de terem sido demitidas – seja por medo de contágio pelo vírus ou por falta de vagas na cidade onde mora. O auxílio permitiu esse movimento de espera para reinserção no mercado de trabalho ao garantir a dezenas de milhões de brasileiros uma renda mínima. Em 2021, sem o auxílio, a tendência é que mais brasileiros sejam compelidos a buscar trabalho, o que deve levar a um salto na taxa de desemprego, que já está em níveis recordes. A maior procura deve acontecer em um contexto de novo avanço da covid-19 por todo o Brasil.

    CONTAS DO GOVERNO

    O fim do auxílio emergencial e o retorno ao Bolsa Família deve aliviar os cofres públicos federais. O orçamento do Bolsa Família em todo o ano de 2021 deve ficar um pouco abaixo de R$ 35 bilhões; apenas um mês do auxílio de R$ 600 custava em torno de R$ 50 bilhões. Ainda assim, a transição não será suficiente para levar as contas da União para o azul. A meta fiscal do Orçamento de 2021 prevê um rombo de quase R$ 250 bilhões no ano.

    INFLAÇÃO

    O segundo semestre de 2020 ficou marcado pela aceleração da inflação, puxada principalmente pelos alimentos. O auxílio é apontado como um dos fatores que ajudaram na alta de preços, ao impulsionar a demanda por bens básicos. Mas economistas apontam que o principal motivo por trás da inflação em 2020 estava do lado da oferta: a disparada do dólar deixou os produtos brasileiros mais atraentes no mercado externo. Com isso, as exportações de alimentos aumentaram, diminuindo a disponibilidade de bens para serem vendidos no Brasil. Em 2021, o fim do auxílio deve levar a uma redução da demanda por produtos básicos, mas é incerto se isso será suficiente para compensar a alta de preços movida pelos choques de oferta.

    Duas análises sobre o fim do programa

    O Nexo conversou com economistas para entender o que o fim do auxílio no início de 2021 significa para a população brasileira e para a atividade econômica do país:

    • Daniel Duque, pesquisador da área de Economia Aplicada do FGV-Ibre (Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas)
    • Monica de Bolle, economista e pesquisadora sênior do Peterson Institute for International Economics

    Como avalia a decisão do governo de encerrar o auxílio emergencial em 31 de dezembro?

    Daniel Duque O auxílio emergencial teria que acabar em algum momento. E fato é que o governo tem um problema a partir de 2021 que é o fim do orçamento de guerra e da calamidade pública. Até o final de 2020, houve a possibilidade de gastar descumprindo diversas regras fiscais, inclusive teto de gastos.

    Isso tudo acabou em 31 de dezembro e, a partir de 1° de janeiro, as regras fiscais voltaram a valer, de modo que para o governo conseguir aprovar uma despesa tão grande quanto o auxílio emergencial, teria que ser aprovada uma outra mudança [nas regras orçamentárias]. Temos regras fiscais que o governo tem que cumprir, senão ele cai em crime de responsabilidade.

    De qualquer modo, o auxílio tem que acabar em algum momento, porque ele é um gasto inexequível de forma sustentável no Orçamento do setor público. O problema todo é que o governo decidiu fazer isso sem nenhuma mudança da política social que existia até então, e também decidiu fazer uma transição bem pouco suave. Foi uma transição em dois degraus, de quatro parcelas de R$ 300 [de setembro a dezembro] para zero. O ideal seria ter feito uma transição mais suave, com valores reduzindo gradativamente.

    Basicamente, acho que o maior problema não é o auxílio acabar. É ele acabar da forma como foi feita a transição e acabar sem colocar nada no lugar dele. Esses são os maiores problemas.

    Monica de Bolle É a pior decisão possível. O Brasil está, como sabemos, em meio a uma outra onda pandêmica que é pior que a primeira, pelos dados que temos. Estamos vendo isso acontecer no mundo inteiro. Temos boas notícias na frente das vacinas, mas elas ainda vão demorar.

    E temos notícias um pouco assustadoras sobre novas variantes do vírus, que em princípio não tem maiores efeitos sobre as vacinas. Essa nova variante do vírus que está no Reino Unido – e que provavelmente já está espalhada na Europa e nos EUA – inevitavelmente vai chegar no Brasil num momento em que a pandemia já vem se agravando muito. E em que as pessoas estão perdendo o auxílio e vão ficar absolutamente desassistidas. Os hospitais já estão em colapso, os sistemas de saúde no Brasil já estão em colapso: as pessoas já estão com dificuldade de acesso à saúde, principalmente as pessoas de mais baixa renda. Nesse meio todo, ainda por cima, vão perder uma parte muito significativa da renda que as sustentou durante boa parte de 2020. É uma espécie de bomba dupla que está caindo em cima das pessoas mais vulneráveis do país.

    Isso tem implicações sérias para a capacidade de sobrevivência dessa população. E tem implicações sérias para a economia. Sabemos que boa parte da sustentação econômica ocorrida em 2020 – e razão pela qual a recessão não vai ser pior do que imaginávamos – se deve ao auxílio emergencial. Então o momento é, de fato, o pior possível para acabar com esse que foi um programa de extrema importância para a sustentação das pessoas e da economia.

    O fim do auxílio deve levar milhões de brasileiros de volta à pobreza. Isso pode ter efeitos de longo prazo sobre a economia brasileira? Quais?

    Daniel Duque Tem que ser avaliado se a pobreza que vai ser gerada vai ser uma pobreza transicional – ou seja, por insuficiência de rendimentos de trabalho que vão ser repostos ao longo da recuperação econômica – ou se essa pobreza vai ser constituída de forma mais estrutural, em que as famílias que entram na pobreza têm dificuldade de sair. Em geral, você tem a combinação dos dois fatores.

    O maior problema disso é que quando uma família entra na pobreza dessa forma mais estrutural, é bem difícil dela sair. Isso exige mais recursos, diminui o dinamismo da economia. Pode, no limite, reduzir a capacidade de crescimento da economia, de modo geral.

    Digo “no limite” porque pode haver uma situação transitória. Se a economia se recuperar muito rápido em 2021, por exemplo, pode ser que as famílias que entraram na pobreza no início do ano saiam logo dela. É uma questão justamente de quando vamos conseguir nos recuperar e quando as famílias que vão entrar na pobreza vão conseguir sair, ao longo dos períodos seguintes. Mas não sabemos, mesmo. É uma grande dúvida.

    Monica de Bolle Isso tem efeitos terríveis. Antes do auxílio e da pandemia, a gente já vinha em uma trajetória de aumento da extrema pobreza. Já estávamos vendo uma alta da desigualdade, junto com a alta da extrema pobreza. Isso já estava colocado no Brasil. Estávamos vendo, inclusive, a volta da fome.

    Tudo isso foi aplacado pelo auxílio emergencial. Nossa população é tão vulnerável que com pouco dinheiro – até com só R$ 300 por mês – é possível fazer uma mudança extraordinária nos padrões socioeconômicos de uma parte muito grande da população. Vimos uma redução da pobreza extrema e da desigualdade, e provavelmente houve uma redução da fome – o que não sabemos ao certo porque ainda não temos os dados. Mas o que sabemos é que ao extinguir esse programa, todas essas tendências que já se configuravam antes da pandemia vão voltar. E agora vão estar multiplicadas e exacerbadas pela pandemia.

    Muita desigualdade estrangula crescimento. Se quisermos buscar as razões que explicam por que o Brasil cresce pouco – o que já era uma tendência antes da pandemia, depois da recessão de 2015 e 2016 –, uma das razões para essa armadilha brasileira de crescimento baixo é a desigualdade absurda que temos no país e a falta de acesso das pessoas a coisas básicas. Há outras explicações também, todas elas de natureza estrutural.

    Quando falamos de desigualdade, não é só desigualdade de renda: desigualdade no acesso à educação, à saúde, ao saneamento básico – todas aquelas coisas que contribuem para tornar as pessoas não só mais incluídas como cidadãs, também mais produtivas. Ter esse acesso ajuda a aumentar a produtividade da mão de obra, da força de trabalho. A desigualdade tem esse efeito negativo sobre a produtividade. O Brasil já era um país que sofria com isso. Com a pandemia e os efeitos multiplicadores que ela gerou, mais ainda. É um gargalo muito importante para o crescimento, e é o que nos coloca nessa armadilha de crescimento baixo.

    É possível reerguer a economia brasileira “apenas” com o Bolsa Família como principal programa de transferência de renda?

    Daniel Duque Se houver um movimento de construção de um aumento de recursos de forma significativa para o Bolsa Família, não haveria problema em usá-lo como forma de combater a pobreza e de gerar uma recuperação da economia, com o consumo das famílias mais sustentado. A questão é que o governo não conseguiu fazer nenhum movimento no sentido de liberar espaço fiscal para que isso fosse possível.

    Vai haver uma grande redução das transferências de renda. Em um mês, o auxílio emergencial gastava o que o Bolsa Família gasta em um ano. É uma mudança significativa, e isso tem impacto sobre pobreza, consumo, capacidade das famílias de fazer investimentos, poupanças, pagar as contas etc. Tudo isso tem um impacto negativo grande.

    A questão toda é que se houvesse uma forma de expandir o financiamento do Bolsa Família, isso não seria algo ruim. Contudo, não há um movimento claro do governo nesse sentido, e tudo indica que o Bolsa Família vai voltar a um orçamento muito próximo ao que tinha em 2019 – ainda muito subfinanciado.

    Monica de Bolle Não, porque o Bolsa Família é um programa muito focalizado em redução de pobreza, e alcança aquelas pessoas que não têm a menor condição de chegar ao mercado de trabalho formal. O Bolsa Família foi desenhado para isso, e deve permanecer assim. Temos muitas pessoas no Brasil que não têm o mínimo das qualificações para ter um trabalho formal – essas são as pessoas que o Bolsa Família visa atender, são os recipientes por natureza.

    Precisamos manter o Bolsa Família como ele está, talvez ampliar um pouco para atender mais pessoas que têm essas mesmas condições. Mas precisamos de uma complementação. Precisamos criar um programa que preencha uma lacuna que hoje está completamente aberta no Brasil, que são todas essas pessoas – a maioria das pessoas que estão sendo atendidas pelo auxílio emergencial – que são os trabalhadores que flutuam constantemente entre o mercado formal e o mercado informal de trabalho. Essa é uma característica do mercado de trabalho brasileiro: temos milhões de pessoas que ora estão no mercado formal, ora estão no mercado informal. São pessoas que têm condições de ter um trabalho formal e que, portanto, não podem receber Bolsa Família.

    Essas são as pessoas para quem um programa alternativo precisa ser desenhado. Não é Bolsa Família, porque aqui não estamos falando de redução de pobreza mesmo, que é o que o Bolsa Família faz –, e sim de pessoas muito vulneráveis e que vivem em situação muito precária, mas que ainda assim têm alguma condição de ter um trabalho formal. Foram exatamente essas pessoas que foram atendidas pelo auxílio. Por isso vimos o auxílio ter o efeito que teve.

    Qual é o legado deixado pelo auxílio emergencial? Quais foram os principais aprendizados que esse programa deixou sobre políticas sociais no Brasil?

    Daniel Duque Um grande aprendizado foi que é possível chegar à população mais pobre mesmo sem ter um limite muito claro de linha de elegibilidade. Isso sempre foi uma preocupação muito grande, de errar menos – no sentido de dar menos para pessoas que precisam pouco de uma transferência de renda.

    A linha de elegibilidade por renda tem vários problemas. Ela cria sentidos perversos, tira pessoas que transitam da pobreza, que têm renda acima da linha de elegibilidade por um tempo mas ficam abaixo em outro momento. Linha de elegibilidade é sempre um grande problema. Anteriormente, eram estudadas formas de criar um “score” de probabilidade de pobreza, em vez de declaração da própria renda.

    O auxílio emergencial mostrou que mesmo sem uma linha de elegibilidade baixa – a linha de elegibilidade do auxílio era bem alta – é possível chegar aos mais pobres. Conseguiu-se criar um programa progressivo, o que foi feito mirando principalmente nos trabalhadores informais e mirando nas mães chefes de família. Com esses dois mecanismos, o auxílio conseguiu ter um caráter bem progressivo, mesmo sem uma linha de elegibilidade baixa.

    O auxílio deixa como legado duas coisas. Primeiro, deve ajudar a aumentar o financiamento dos programas sociais no Brasil. Segundo, ajudou a criar mecanismos de elegibilidade menos baseados na renda declarada. Acho que essas são as duas principais mudanças que o auxílio emergencial deve gerar.

    Monica de Bolle Acho que são pelo menos dois. O primeiro foi o reconhecimento – e isso é visível nos dados – de que um programa como o auxílio emergencial tem uma capacidade enorme de movimentar a economia. As pessoas ficam muito apegadas à história de que é um programa muito caro. De fato é. Mas não é totalmente impagável, porque a movimentação que um programa de transferência de renda como o auxílio gera na economia gera arrecadação.

    E essa movimentação e sustentação da economia é uma espécie de parcial autofinanciamento do programa. Claro, precisamos achar recursos para financiar o programa integralmente, porque temos restrições fiscais que devem ser respeitadas. Mas essa visão de que é um ônus para os cofres públicos e não traz nada em retorno não é correta. [Um programa desse tipo] Traz muita coisa em retorno, inclusive o tipo de sustentação econômica que precisamos ter ao longo dos últimos meses.

    O segundo recado muito importante foi ver a quantidade de gente vulnerável que tem no país. São praticamente 70 milhões de pessoas recebendo o auxílio emergencial. É muita gente. Só isso já deveria botar em alerta os gestores de política pública – que infelizmente têm a cabeça em outro lugar. Há muitos vulneráveis e precisamos fazer alguma coisa para atendê-los, porque senão é ruim para todo mundo. É ruim para essa população e é ruim para o restante da economia. É absolutamente urgente que essa pauta seja retomada o mais rápido possível.

    Colaborou Gabriel Zanlorenssi com os dados

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