O que falta aprovar no Orçamento federal para 2021

Congresso aprova apenas Lei de Diretrizes Orçamentárias. Ano deve começar com regime especial provisório para os gastos do governo

Estamos com acesso livre temporariamente em todos os conteúdos como uma cortesia para você experimentar o jornal digital mais premiado do Brasil. Conheça nossos planos de assinatura. Assine o Nexo.

    O Congresso aprovou nesta quarta-feira (16) a Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021. O texto, que serve como uma espécie de esboço dos gastos do governo, segue agora para sanção presidencial.

    A LDO estabeleceu alguns pontos importantes para 2021. Um deles é o valor do salário mínimo, reajustado a cada ano com base em um dos índices de inflação do país, o INPC (Índice Nacional de Preços ao Consumidor). Ou seja, não haverá ganho real do salário mínimo, seguindo a política de reajuste adotada a partir de 2019.

    R$ 1.088

    será o valor do salário mínimo em 2021, de acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias aprovada na quarta-feira (16)

    O salário mínimo de 2021 poderá ser revisado por Medida Provisória em janeiro, quando será divulgada a inflação de dezembro de 2020. Se, por exemplo, a variação do índice de preços ao final do ano ficar acima do estimado pelo Ministério da Economia, o governo deverá elevar o valor do salário mínimo para evitar perdas no poder de compra.

    Outro ponto definido pela LDO foi a meta fiscal para 2021. A meta fiscal é a diferença entre receitas e gastos do governo, ainda sem contar o pagamento de juros da dívida pública. O Ministério da Economia calcula esse valor com base nas estimativas de arrecadação e despesas no ano seguinte. Se a meta prevê que os gastos antes do pagamento dos juros da dívida serão maiores que a receita, haverá deficit primário. Se as receitas forem maiores, haverá superavit primário.

    R$ 247,1 bilhões

    é o deficit primário previsto pela meta fiscal de 2021

    As contas do governo federal estão no vermelho desde 2014, com rombo recorde em 2020. Portanto, 2021 deve marcar o oitavo ano consecutivo de deficit primário. Em outubro, o secretário do Tesouro Nacional, Bruno Funchal, projetou que o país só voltará a ter superavits primários entre 2026 e 2027.

    O texto original enviado pelo governo ao Congresso em abril propunha algo diferente do usual: uma “meta flexível”. A meta era flexível porque deixava em aberto uma parte do cálculo. Ela fixava a previsão de despesas, mas não demarcava uma estimativa de receitas. A ideia era que a meta fiscal fosse ajustada ao longo do ano (a cada dois meses), de acordo com as novas projeções de arrecadação do governo.

    No final de outubro, o Tribunal de Contas da União alertou o governo sobre a proposta. O entendimento da corte era que a meta flexível, na prática, significava que não haveria uma meta – o que representaria um crime de responsabilidade, passível de impeachment do presidente. Após o aviso do tribunal, o governo desistiu da meta flexível e fixou o deficit de R$ 247,1 bilhões como meta fiscal para 2021.

    A LDO e o Orçamento

    O texto aprovado pelo Congresso na quarta-feira (16) representa uma das etapas da definição do Orçamento do governo federal em 2021, mas não é o Orçamento propriamente dito.

    A cada ano, o governo envia ao Congresso sua proposta de Orçamento para o ano seguinte. Esse processo funciona normalmente em duas partes. A primeira é justamente a LDO, que orienta, sem todos os detalhes, os rumos dos gastos do governo no próximo ano.

    A segunda etapa corresponde à LOA (Lei Orçamentária Anual), que nada mais é que o Orçamento em si. Esse texto traz ponto a ponto onde o governo pretende alocar recursos no ano seguinte.

    No primeiro ano de cada mandato presidencial, há também uma etapa anterior a essas duas. Trata-se do PPA (Plano Plurianual), que estabelece linhas gerais de atuação e gastos prioritários para os próximos quatro anos.

    O Orçamento define quais áreas vão receber mais ou menos dinheiro, e quais projetos novos terão os recursos para sair do papel em um determinado ano. A partir dele, o governo determina onde vai colocar recursos no ano seguinte. Assim, ele é uma das ferramentas políticas mais importantes do poder público.

    2021 deve começar sem Orçamento

    O Congresso conseguiu aprovar a LDO de 2021 antes do fim do ano. Mas a LOA – o Orçamento propriamente dito – só deve ser votada em fevereiro de 2021, o que significa que o ano começa sem um Orçamento. Sob a Constituição de 1988, isso já aconteceu em alguns anos, o mais recente deles sendo 2015.

    Mas isso não quer dizer que o governo ficará paralisado. A LDO prevê um mecanismo especial de orçamento, que entra em vigência se a LOA não tiver sido aprovada até a virada do ano. É uma espécie de “piloto automático” orçamentário que garante que o governo não precise suspender seus gastos com demandas básicas.

    Nesse regime especial de gastos, 1/12 da verba prevista do ano vai sendo liberado a cada mês, até que o Orçamento seja aprovado. Durante esse período, o governo pode continuar pagando as chamadas “despesas correntes inadiáveis” – como salários de servidores, aposentadorias, serviços públicos básicos e benefícios sociais como o Bolsa Família.

    A LDO determina que nesse regime especial, o governo não pode fazer todos os tipos de gastos. Despesas de capital, como compra de imóveis, e despesas correntes que não sejam inadiáveis – aquelas que não são necessárias para o funcionamento mínimo da máquina pública – precisarão esperar até que a LOA esteja aprovada.

    Essa limitação do regime de gastos provisório tem como objetivo preservar o poder do Legislativo de construir o Orçamento junto com o Executivo. Ou seja, ele garante que o governo continue funcionando, mas também assegura que os gastos que vão além da operação básica da máquina pública tenham que passar pelos deputados e senadores.

    A necessidade de passar o Orçamento pelo Congresso está ligada ao modelo presidencialista do Brasil. Nesse modelo, o presidente precisa ter a maioria no Congresso para aprovar projetos que resultem em políticas públicas. Fosse o Brasil um país parlamentarista, a elaboração poderia caber apenas ao Legislativo, sem passar pelo Executivo. Fosse o Brasil um país absolutista, o Executivo definiria sozinho a alocação dos recursos públicos.

    Caso o ano começasse sem nem a LDO aprovada, haveria a partir de 1° de janeiro uma paralisação total dos gastos do governo. O fluxo de pagamento de salários, aposentadorias e outras despesas básicas do poder público federal seria interrompido até que a LDO fosse aprovada.

    O caminho tortuoso até a aprovação da LDO

    O atraso para votar a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual de 2021 está ligado a alguns fatores. Um dos motivos para essa demora foi uma disputa pela presidência da Comissão Mista de Orçamento, que travou as conversas, refletindo as disputas paralelas pelas presidências da Câmara e do Senado marcadas para fevereiro de 2021.

    Após meses de indefinição, o Supremo Tribunal Federal barrou no início de dezembro a possibilidade de reeleição de Rodrigo Maia (DEM-RJ) na presidência da Câmara e Davi Alcolumbre (DEM-AP) na presidência do Senado.

    Em meio às disputas, a Comissão Mista de Orçamento – pela qual passam, normalmente, a LDO e a LOA – não foi sequer instalada. A LDO de 2021 foi aprovada sem passar pela comissão pela primeira vez sob a Constituição de 1988.

    O atraso nas discussões sobre o Orçamento de 2021 também reflete as indefinições sobre a política de gastos do governo em 2021. No início da crise sanitária, as regras fiscais foram flexibilizadas em 2020 para permitir uma elevação dos gastos públicos.

    O Congresso aprovou a calamidade pública e o orçamento de guerra, o que liberou o governo de cumprir regras fiscais como a meta fiscal, a regra de ouro – que proíbe o governo de contrair dívida para pagar despesas correntes como salários, benefícios assistenciais e manutenção habitual da máquina pública – e o teto de gastos, que limita as despesas do governo a um nível pré-determinado.

    Com isso, o governo pôde aumentar seus gastos substancialmente para bancar o combate à pandemia e seus efeitos – por exemplo, repassando dinheiro para a Saúde e pagando o auxílio emergencial para a população mais afetada pela recessão econômica.

    A calamidade pública e o orçamento estão previstos para serem encerrados em 31 de dezembro de 2020. Em Brasília, a prorrogação dessas regras chegou a ser discutida, mas a princípio foi descartada. Entre os principais defensores da volta ao regime orçamentário “normal” estão Rodrigo Maia e Paulo Guedes, o ministro da Economia. Assim, as regras fiscais voltam a valer normalmente a partir de 1° de janeiro – algo que está previsto na LDO aprovada na quarta-feira (16).

    Esse retorno significa que o governo deverá diminuir substancialmente os gastos em 2021 na comparação com 2020, o que gera diversos impasses. Um deles é o que fazer com o auxílio emergencial, programa articulado em março pelo Congresso e que foi a principal política de amparo econômico da população na crise. O auxílio tirou milhões de brasileiros da pobreza temporariamente, e ainda ajudou a impulsionar a popularidade de Bolsonaro.

    O auxílio deve ser encerrado em 31 de dezembro, junto com a calamidade pública. Mas o futuro do benefício ou sua sucessão por um novo programa seguem sendo discutidos em Brasília no final do ano. Além de propostas na área social que partem de parlamentares, Bolsonaro fala em aumentar o valor médio mensal pago pelo Bolsa Família.

    Atualmente, benefício médio do Bolsa Família é de R$ 190 a cada mês por família, abaixo dos R$ 300 pagos pelo auxílio emergencial a partir de setembro (entre abril e agosto foi de R$ 600). O Bolsa Família alcança um número muito menor de brasileiros do que o auxílio emergencial, mas deve voltar a ser o principal programa social do país em 2021.

    Todos os conteúdos publicados no Nexo têm assinatura de seus autores. Para saber mais sobre eles e o processo de edição dos conteúdos do jornal, consulte as páginas Nossa equipe e Padrões editoriais. Percebeu um erro no conteúdo? Entre em contato. O Nexo faz parte do Trust Project.