Por que as creches são um desafio histórico para prefeitos

Perda de renda causada pela pandemia tem forçado migração da rede privada para a pública, o que deve pressionar ainda mais prefeitos em 2021. Oferta de vagas no país é considerada insuficiente

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A pandemia do novo coronavírus, responsável por paralisar as atividades escolares em todo o país em 2020, deverá agravar o deficit por vagas em creches públicas e impor desafios ainda maiores aos prefeitos eleitos neste ano para o mandato que se inicia em 2021. A oferta dessa modalidade de ensino é responsabilidade das prefeituras.

Pela primeira vez em sete anos, o Brasil registrou em 2020 uma queda no número de matrículas em creches públicas: foram 30 mil a menos do que em 2019. Mas o número pode ser ainda maior, pois foi obtido pelo Censo Escolar, do governo federal, em março, ainda no início da pandemia no país.

O fenômeno causa dois temores: a decisão de pais de não manterem os filhos nas escolas por medo da pandemia, o que teria efeitos educacionais, e uma migração, por questões econômicas, da rede privada para a pública quando as aulas presenciais voltarem — o que poderia sobrecarregar a capacidade dos municípios em oferecer vagas.

A pressão por novas vagas em todo o país é antiga. Antes da pandemia, a meta traçada pelo Plano Nacional de Educação era que o Brasil atendesse no mínimo 50% das crianças de zero a três anos até 2024. Dados do Anuário Brasileiro da Educação Básica de 2020, elaborado pelo Todos Pela Educação, mostram que apenas 35,7% das crianças nessa faixa etária estavam matriculadas em 2018. Para que a meta seja alcançada, seria necessário abrir mais 1,5 milhão de vagas.

EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS

Proporção de crianças de 0 a 3 anos em creches no Brasil

Apesar da existência de uma meta nacional, especialistas defendem que a ampliação seja pautada pelas realidades locais. A cidade de São Paulo, por exemplo, alcançou a meta de 50% em 2018, mas o Plano Municipal de Educação estipula para a capital paulista uma oferta mínima de vagas a 75% das crianças de zero a três anos até 2024 — 63% eram atendidas até o final de 2020.

Desafio para prefeitos

Cumprir as promessas nessa área não tem sido tarefa fácil para os prefeitos. Em 2012, por exemplo, o então prefeito de São Paulo, Gilberto Kassab (PSD), encerrou seu mandato com mais de 97 mil crianças na fila de espera por um creche. Ele havia herdado uma fila de 61 mil crianças. Seu sucessor, Fernando Haddad (PT), entregou 70 mil novas vagas, mas deixou de abrir outras 40 mil que havia prometido.

Já o prefeito Bruno Covas (PSDB), que tenta a reeleição, assinou com a Justiça em 2017 um acordo para abrir 85,5 mil vagas. Até julho, apenas 68% da meta tinha sido cumprida. Em junho, 22.732 crianças aguardavam na fila. A prefeitura prometeu acabar com a espera até o final de 2020. O jornal Folha de S.Paulo mostrou em outubro, porém, que crianças estavam aparecendo no sistema como matriculadas até mesmo em creches ainda em construção, numa possível tentativa da gestão de maquiar a fila em época eleitoral. A prefeitura negou irregularidades.

O problema é mais grave em outras regiões do país. O relatório “Desafios do acesso à creche no Brasil”, publicado em julho de 2020 pela Fundação Maria Cecilia Souto Vidigal, identifica uma demanda potencial (crianças não matriculadas por algum tipo de impedimento, como falta de vagas) de 5,5 milhões de crianças de zero a três anos em todo o Brasil, o que corresponde a 64% do total.

Essa demanda é maior em estados como Amazonas (41,6%), Maranhão (40,2%) e Distrito Federal (32,6%), do que no Paraná (25,2%) e no Espírito Santo (24,6%), por exemplo.

Em setembro, o Nexo Políticas Públicas, plataforma acadêmico-jornalística do Nexo, publicou um material gráfico sobre o tamanho da demanda por vagas em creche no Brasil.

O efeito da pandemia

Com um possível retorno das atividades escolares em 2021, a pressão sobre os prefeitos deve ser maior. Ao jornal O Globo, a presidente da Asbrei (Associação Brasileira de Educação Infantil), Celia Moreno Maia, afirmou que as creches particulares perderam, em média, metade dos alunos em 2020, por causa da pandemia.

1,4 milhão

era o número de crianças matriculadas em creches privadas em todo o país em 2019, segundo dados do Censo Escolar

Devido à crise econômica, muitos pais estão tirando os filhos de instituições privadas e migrando para as públicas, o que deve aumentar a demanda por vagas em creches das prefeituras.

Um efeito semelhante já é sentido na pré-escola, que recebe alunos de quatro e cinco anos. A matrícula nessa idade é obrigatória por lei, ao contrário do que acontece nas creches. Em São Paulo, de cada dez novos pedidos de matrícula na rede municipal em setembro, nove eram de alunos egressos da rede privada.

Na creche, a pandemia derrubou a procura por vagas. Em São Paulo, segundo dados da prefeitura, 6.670 crianças com menos de quatro anos estavam na fila por uma vaga em setembro de 2020. No mesmo período de 2019, os pedidos chegavam a 70 mil.

O ano de 2020 representou o fim de um crescimento. De 2009 a 2018, o número de creches no país aumentou 48,2%, e as matrículas saltaram 88,5%. Desde 2013, as matrículas cresciam, em média, 6% ao ano, mas os números ainda eram insuficientes.

O direito à creche é garantido pela Constituição de 1988, que prevê “assistência gratuita aos filhos e dependentes [de trabalhadores urbanos e rurais] desde o nascimento até os cinco anos de idade em creches e pré-escolas”.

O mesmo direito também está previsto no Estatuto da Criança e do Adolescente (“É dever do Estado assegurar atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a cinco anos”) e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação, que estabelece como papel dos municípios “oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas”.

A demanda por creche, sob análise

Para entender as dificuldades que os gestores poderão enfrentar em 2021 para ofertar vagas em creches e discutir os impactos da pandemia para os prefeitos, o Nexo conversou com dois especialistas na área:

  • Salomão Ximenes, professor de políticas públicas da UFABC (Universidade Federal do ABC).
  • Heloisa Oliveira, diretora de relações institucionais da Fundação Maria Cecilia Souto Vidigal.

Por que as creches são um desafio tão grande para os prefeitos?

SALOMÃO XIMENES O primeiro grande desafio é de ordem demográfica. Apesar de ter tido alguns avanços em termos de inclusão nos últimos anos, ainda existe uma maioria da população que ainda não tem oportunidade de acessar uma creche. Quem aparece na fila de esperar de um município A ou B é alguém que tem a expectativa de ser atendido. A gente sabe que tem uma demanda reprimida que sequer aparece nas filas porque não existe a perspectiva de atendimento em muitos contextos. Ainda é uma demanda não atendida muito grande.

O segundo aspecto tem a ver com a questão do subfinanciamento. É uma etapa de ensino desprestigiada em termos de financiamento. A duras penas ela foi incluída no Fundeb [Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica] hoje em vigor, portanto tem pouco mais de uma década de uma política nacional de financiamento, mas ela foi incluída com um valor por aluno muito abaixo do valor real de uma matrícula numa creche direta, e não é a toa que é nessa etapa que você tem a autorização e ao mesmo tempo o incentivo do Fundeb para que as matrículas se deem em parceria com a iniciativa privada, porque já se sabe que o financiamento é insuficiente para uma oferta direta de qualidade, com o padrão de qualidade para todo mundo.

Por fim, é uma agenda de política pública que é prioritária, porque demanda muita pressão popular, ainda que difusa e desorganizada. É um tema que sempre está presente nos debates públicos, nas comunidades. Ela não tem conseguido se estabelecer como uma política que envolva um planejamento de médio e longo prazo, plurianual. O que a gente vê, mesmo em municípios como São Paulo, que tiveram um crescimento significativo nos últimos anos, são muitas mudanças e interrupções, muitas idas e vindas que prejudicam uma ampliação mais consistente, mais permanente e até mesmo que a população possa ter uma ideia desse ritmo de crescimento. Acho que tem problema de planejamento nessa política pública.

HELOISA OLIVEIRA É um desafio com várias nuances. A primeira delas é que o processo de abrir uma nova vaga, se você não tem espaço ocioso nas escolas, significa construir uma nova unidade escolar, o que não é tão trivial. Você tem todo o processo de escolher um terreno, licitar e alocar o recurso. Em geral, o processo de construção de uma creche, embora já tenha modelos, acaba passando de uma gestão para a outra. É difícil concluir numa gestão só, porque envolve esse processo licitatório, envolve todo um processo de cumprir essas fases até iniciar a construção. Quando ficar pronta, aquelas crianças que seriam o público da creche quando ela começou a ser construída, já estão na pré-escola.

Outro desafio é do financiamento. O mecanismo de financiamento da educação básica, que é o Fundeb, repassa uma valor de acordo com alunos matriculados em cada etapa. Tem um valor de referência e um fator de ponderação que em tese deveriam ser o fator considerando todos os custos daquela etapa. A etapa de creche tem um custo mais alto por vários fatores. Um deles é pela quantidade de educadores por classe. Enquanto na pré-escola já tem mais alunos numa mesma turma, na creche não pode ter mais do que oito ou 12 crianças numa mesma turma. Os próprios insumos necessários para a criança nessa etapa são mais caros, tem material de higiene pessoal, tem uma série de coisas que demandam um custo maior. E no Fundeb, hoje, o valor que é repassado para uma vaga na etapa de creche para todos os municípios é um valor que, estima-se, chegue perto de um terço do que é o custo real daquela vaga.

Um outro desafio é que, mesmo considerando que é o Fundeb que financia, o município que conseguiu construir a creche, alugar um espaço, reorganizar uma escola comunica o Ministério da Educação da abertura da nova turma. A partir do momento que a nova turma foi autorizada, essas vagas só vão entrar na estatística para poder receber o repasse do Fundeb um ano ou um ano e meio depois. Porque o Fundeb repassa de acordo com as matrículas do ano anterior. Isso significa dizer que tem um “gap” de financiamento de pelo menos um ano.

Juntando tudo isso, a tendência é que os municípios, mesmo que façam esforço para ampliar as vagas, enfrentam uma série de dificuldades. Nem sempre é falta de vontade política. É claro que o gestor público tem, de um lado, a obrigação da responsabilidade fiscal. Não pode gastar mais do que arrecada. Tem na educação uma fonte segura, mas essa fonte, para algumas etapas, como no caso da creche, não é suficiente para cumprir todo o custo. O gestor fica imprensado pela responsabilidade fiscal e, ao mesmo tempo, uma demanda real, mesmo que a considere legítima da sociedade, ele tem dificuldades para avançar nessa questão.

Os caminhos possíveis são de buscar parcerias com entidades sem fins lucrativos que ofertem vagas em creches — que são os convênios —, para poder facilitar um pouco o processo de ter que construir uma nova creche. Em São Paulo, a maior parte da demanda vem sendo atendida a partir de uma ampliação dessa oferta de entidades conveniadas. É um caminho muito questionado por entidades do movimento da educação que dizem que o município deveria crescer a rede direta primeiro, mas acho que um ponto central, mesmo que o município tenha que fazer uso desse recurso, é que a gestão da qualidade dessa oferta seja gerida pela Secretaria de Educação.

A crise gerada pela pandemia tende a pressionar ainda mais os prefeitos a oferecer vagas em 2021?

SALOMÃO XIMENES O ano de 2021 é extremamente desafiador para a gestão da política educacional e exige, neste momento, uma ação articulada do governo federal, envolvendo os municípios, porque já é possível perceber uma conjunção de fatores muito preocupantes. De um lado você tem essa mobilização de filhos que estão matriculados nas escolas privadas. O caso da creche é sui generis porque você ainda tem uma parcela significativa da população matriculada em creche privadas justamente porque tem uma carência de oferta pública. Nesse caso, tem ainda uma reserva de uma classe média baixa e uma classe média que poderiam migrar, numa situação de crise, para as escolas públicas. Do ponto de vista político-pedagógico, na minha opinião, é até positivo, porque é ruim ter um sistema educacional tão segregado como tem no Brasil em função da renda. Seria bom que a classe média frequentasse a escola pública. Mas, no momento, não é por esse motivo a inclusão, seria por uma perda de renda mesmo.

De outro lado, tem uma perda de receita de financiamento da educação. Alguns estudos apontam que vamos ter uma queda de arrecadação bastante grande neste ano, de 30%, e no próximo de 15% a 20%, isso impacta diretamente a condição de manutenção dos municípios. Mais alunos com menos recursos é de fato muito preocupante. Precisaria de um programa emergencial de financiamento por parte do governo federal, tanto para a manutenção das instituições que correm o risco de fechar, mas sobretudo para apoiar os municípios para esse planejamento do próximo anos.

HELOISA OLIVEIRA A expectativa é que, além da pressão que já existe, haja uma pressão adicional em função da pandemia. Isso certamente vai haver. Quando a criança está numa etapa obrigatória da educação, mesmo que a família tenha tido uma queda de renda como aconteceu com inúmeras famílias nesse período da pandemia, a família sempre tem a preocupação da manutenção daquela vaga e da criança não se desvincular da escola. O que a gente tem visto na etapa de creche, inclusive com o fechamento de algumas creches privadas, é que, sim, deverá haver uma pressão grande sobre as creches públicas no final da pandemia, porque, como teve a suspensão das aulas, muitas famílias cancelaram as matrículas nas creches privadas. Ainda não dá para saber o tamanho dessa pressão, porque não foi reaberto o processo de oferta de novas vagas e ainda tem uma indefinição em relação ao final do ano letivo de 2020. Mas certamente já dá para se afirmar que vai ter uma pressão adicional sobre os gestores públicos de vagas para além da demanda usual com a demanda derivada da pandemia e da perda de renda das famílias e também do fechamento de algumas entidades privadas em função da suspensão das aulas mesmo. Algumas creches já fecharam ou sinalizam que vão fechar.

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