Os avanços e as omissões da reforma tributária de Guedes

O ‘Nexo’ ouviu dois especialistas com visões diferentes sobre as mudanças no sistema tributário propostas pelo governo Bolsonaro

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O ministro da Economia, Paulo Guedes, apresentou na terça-feira (21) a primeira parte de seu projeto de reforma tributária. O texto foi entregue aos presidentes da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), e do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP).

A primeira etapa da proposta de Guedes unifica dois tributos federais sobre consumo: o PIS (Programa de Integração Social) e a Cofins (Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social). A ideia é que os dois tributos sejam unificados em um único imposto, chamado de Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços – a CBS.

Além de PIS e Cofins, há outros tributos no Brasil que incidem sobre o consumo. É o caso do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) – principal fonte das receitas tributárias dos estados – e do ISS (Imposto sobre Serviços), tributo municipal. Esses tributos não foram incluídos na primeira parte da proposta de reforma do governo.

A promessa do governo é de não aumentar ou diminuir a carga tributária relativa a PIS e Cofins, e sim simplificar o recolhimento. Sai a possibilidade de cobrança cumulativa – em cascata, feita de forma reincidente em todas as etapas do processo produtivo – e entra um regime não cumulativo, que dá direito a crédito tributário. Créditos tributários são valores gerados em favor das empresas junto à Fazenda pela compra de insumos que já têm embutidos em seus preços valores de impostos cobrados em outras etapas do processo produtivo. A alíquota geral da CBS proposta no texto é de 12%. Mas há exceções: alguns setores terão de arcar com alíquotas diferentes.

Exceções do texto

O texto traz ainda outros pontos importantes sobre a unificação de PIS e Cofins. Um deles é a alíquota menor para bancos, planos de saúde e seguradoras. Para essas empresas, o regime de tributação será diferente, com cobrança de 5,8%, e não de 12%. Segundo o governo, isso ocorre por motivos técnicos: esses setores não geram e não se apropriam de créditos tributários como outros. Portanto, não faria sentido cobrar a mesma alíquota.

Já igrejas, partidos políticos, sindicatos e condomínios edifícios residenciais ficam isentos do novo tributo. Receitas do transporte público municipal também não serão sujeitas à cobrança. Essas atividades já são isentas do pagamento do PIS e da Cofins, o que continuará sob o novo tributo.

Combustíveis, como gasolina, óleo diesel e querosene terão um regime diferente de tributação. Os cigarros, por sua vez, seguirão tendo a mesma tributação mais elevada, com contribuição fixa de R$ 1,10 por unidade (maço), mais uma taxa de 22% sobre o preço total.

O texto mantém a desoneração de produtos da cesta básica, como farinha, carnes e leite. Antes da apresentação do projeto, a equipe econômica estudava tributar esses bens, mas desistiu da ideia diante da provável resistência que ela geraria entre políticos e sociedade civil. As isenções da Zona Franca de Manaus também foram mantidas.

O fatiamento da reforma

A equipe econômica do governo diz que a reforma tributária será apresentada aos poucos, de forma fatiada. O texto entregue na terça-feira (21), portanto, seria apenas a primeira parte de um conjunto maior de mudanças tributárias propostas pelo governo.

Os detalhes das fases seguintes ainda não são conhecidos. Apenas se sabe as linhas gerais das propostas. A equipe econômica afirma que as demais etapas devem ser apresentadas até o final de agosto.

Uma das fases consistirá na simplificação do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados). O arquivo da tabela de incidência de alíquotas do IPI tem mais de 400 páginas. Um exemplo de especificidade das regras do IPI é a tributação do rum. A bebida que vier da destilação (após fermentação) da cana de açúcar, paga 25% de IPI. Já o rum que vier do melaço da cana tem alíquota maior, de 30%. A ideia será revisar o imposto, que tem regras complexas.

Outra fase da reforma do governo trará uma mudança nas regras do Imposto de Renda. Ainda não há detalhes sobre números envolvidos, mas se sabe que Guedes pretende reduzir a alíquota do Imposto de Renda de pessoas jurídicas, aumentar a faixa de isenção para pessoas físicas e diminuir as deduções. Também se discute a taxação de lucros e dividendos de acionistas das empresas. Na regra atual, apenas as empresas são tributadas pelo lucro.

A outra etapa da reforma será a desoneração da folha de pagamentos, para aliviar o peso de tributos pagos por empresários e tentar estimular a criação de empregos. A desoneração significa que os encargos da folha salarial serão reduzidos ou zerados – repetindo a estratégia já usada por governos anteriores, considerada um fracasso especialmente na presidência de Dilma Rousseff (2011-2016).

Para compensar a perda de arrecadação com a desoneração da folha, o governo pretende criar um imposto sobre transações eletrônicas, com alíquota de 0,2%. A proposta é um dos pontos mais polêmicos da discussão da reforma tributária no Brasil, por sua semelhança com a antiga CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras, extinta em 2007 no Brasil. A ideia é defendida por representantes do setor de serviços.

Em setembro de 2019, o Nexo conversou com o economista Pedro H. Albuquerque, que apontou que esse tipo de imposto pode ter efeitos negativos sobre a economia brasileira. Segundo Albuquerque, os impactos vão desde a diminuição do uso do sistema bancário (desintermediação financeira) até uma redução da arrecadação do governo.

As outras propostas no Congresso

A proposta de unificação do PIS e da Cofins entregue por Guedes não é exatamente nova. Há outros dois projetos que tramitam no Congresso desde 2019 que também discutem a unificação de tributos: a PEC 45, que tramita na Câmara, e a PEC 110, que está no Senado. Ambas preveem uma simplificação mais ampla do sistema tributário do que o projeto de lei de Guedes.

A principal diferença entre os projetos é o escopo de tributos que seriam unificados. A PEC 45, elaborada pelo Centro de Cidadania Fiscal e apresentada pelo deputado Baleia Rossi (MDB-SP), prevê a criação de um Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) que substitua não apenas PIS e Cofins, como também o IPI, o ICMS e o ISS.

Já a PEC 110, idealizada pelo ex-deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR) e assinada por 65 senadores, prevê a substituição de nove tributos por um só, unificado. Além dos mesmos tributos contemplados pela PEC 45, a proposta inclui o IOF (Imposto sobre Operações Financeiras), o Pasep (Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público), o CIDE-Combustíveis e o Salário-Educação. O texto também prevê a extinção da CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido).

Em fevereiro de 2020, uma comissão mista de senadores e deputados foi instalada para analisar as propostas de reforma tributária antes de irem para votação. A ideia era alinhar as duas propostas – uma negociação conjunta entre as duas casas aceleraria a tramitação. A comissão teve as atividades paralisadas por conta da pandemia do novo coronavírus, mas pode voltar ainda no final de julho. O projeto do governo também deve ser analisado pela comissão, que ainda não tem calendário de análises definido.

Duas análises sobre a reforma de Guedes

O Nexo conversou com dois especialistas sobre a reforma tributária proposta pelo governo.

  • Eduardo Fagnani, professor de economia da Unicamp
  • Eurico de Santi, coordenador do Núcleo de Estudos Fiscais da FGV (Fundação Getulio Vargas) e diretor do CCiF (Centro de Cidadania Fiscal)

Como avalia o texto apresentado pelo ministro Paulo Guedes?

Eduardo Fagnani Os dois projetos do Congresso mais esse do Paulo Guedes são, do ponto de vista tributário, injustos e limitados. E agora, com esta crise, viraram anacrônicos. É assim que vejo. Podemos discutir alíquotas, base, tipos de IVA [Imposto sobre Valor Agregado], mas tudo isso é anacrônico. Nunca vi, no capitalismo, se enfrentar uma crise como a atual — semelhante às crises do século 20 — com simplificação de tributação do consumo.

As três propostas são injustas porque não enfrentam o principal problema da tributação brasileira. Nós tributamos muito o consumo e tributamos pouco as altas rendas e a riqueza. E essas três propostas (PEC 45, PEC 110 e de Guedes) são omissas em relação à tributação da renda e do patrimônio, num país que é um dos mais desiguais do mundo. Elas são limitadas e vão perpetuar a desigualdade da renda no Brasil.

Eurico de Santi Tenho uma ótima impressão do texto de lei. O PIS/Cofins é um imposto muito ruim. A legislação tem cerca de 2.000 páginas, uma série de regimes e é cumulativo. Representa 25% do contencioso judicial que está nos tribunais. É um modelo extremamente complexo, com uma legislação cheia de exceções e uma série de regimes diferenciados.

O projeto [do governo] está muito bem escrito e foi muito bem defendido; é muito racional, segue o modelo internacional de um imposto sobre valor agregado moderno. Tem alíquota uniforme, que é uma coisa muito positiva – a cada vez que tenho diferenciação de alíquota, crio complexidade, e, para o direito, isso gera contencioso. O fato de ser plenamente não cumulativo, dando crédito para tudo, também é muito positivo, porque efetivamente desonera o setor produtivo. E o fato de dar transparência da alíquota para o consumidor final empodera o consumidor.

A Câmara dos Deputados e o Senado já discutiam outros projetos de reforma. Mas não dá para aprovar uma reforma tributária sem trazer o governo para dentro da reforma. Especialmente porque o governo federal, através da Receita Federal, detém todos os números e informações sobre a economia para poder liderar o debate. Com a CBS, o governo federal entrou na mesma oitava do debate. Acho que agora vai haver uma negociação política para fazer uma espécie de acoplamento estrutural entre a proposta do governo, a PEC 45 e a PEC 110.

Como avalia o fato de a alíquota da CBS para os bancos ser menor do que para os demais setores da economia?

Eduardo Fagnani É natural o Paulo Guedes defender o sistema financeiro. Os bancos são o setor econômico mais lucrativo do Brasil e são muito pouco taxados. Os bancos lucraram em 2019 dezenas de bilhões de reais.

Os bancos distribuem seus lucros para acionistas, que são pessoas físicas. O acionista desse banco recebe lucros e dividendos e esse valor é isento de tributação. A pessoa não paga um tostão de imposto. Num contexto como esse, fazem reforma da tributação do consumo, e ainda por cima fazem com que o banco pague menos que o sujeito que corta cabelo na esquina.

Eurico de Santi É uma informação equivocada. A alíquota dos bancos é cumulativa. Estou cobrando 5,8% do faturamento do banco. Acredito que a alíquota de 12% está superestimada e aqui há um debate político sobre qual vai ser a carga tributária e quanto arrecadar da CBS. O Congresso Nacional vai ter que lidar com isso. Esse debate é político, não técnico.

Agora, a questão da comparação de instituições financeiras – que têm alíquota cumulativa – com o regime não cumulativo é equivocada. Um regime não cumulativo é um em que vou transferindo crédito e [a alíquota] não incide em cascata. O cumulativo incide em cascata. Então é improcedente essa comunicação que os bancos vão pagar menos. Vão acabar pagando sobre todo o faturamento e receita bruta deles, seja do spread bancário ou dos serviços que eles prestam. No regime cumulativo você paga mais do que no regime não cumulativo.

Nenhuma das fases da reforma do governo inclui o ICMS e o ISS, tributos estaduais e municipais sobre consumo, respectivamente. Como avalia uma reforma tributária que não inclui esses tributos na unificação?

Eduardo Fagnani Tem que incluir [ICMS e ISS na reforma]. Mas isso não é o ponto fundamental. Você tem que pensar a reforma tributária em um conjunto. Temos que não só simplificar a tributação do consumo, como reduzi-la, assim como a tributação sobre o salário. E isso se faz aumentando, por outro lado, a tributação sobre altas rendas e a tributação sobre patrimônio. Essa é a questão central que tem que ser feita na tributação no Brasil.

Não existe na história econômica uma crise deste tamanho que se enfrente com simplificação da tributação sobre o consumo. Insisto: temos que aumentar a tributação sobre renda e patrimônio, aumentar a arrecadação e reduzir tributos sobre o consumo. Também é importante simplificar a tributação sobre o consumo, mas, isoladamente, é anacrônico, injusto e insuficiente.

É possível ampliar a arrecadação sobre as altas rendas. Você precisa ter uma reforma tributária que enfrente a desigualdade brasileira: isso é bom para o empresário e para a economia, porque não existe capitalismo sem consumidor. Num contexto desse, você tem que ter uma reforma tributária que amplie a capacidade financeira do Estado.

Eurico de Santi Acho que o governo demorou em enviar a proposta. Já havia esse debate avançado na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Faltava o governo entrar no debate, o que aconteceu agora. Se o governo federal propusesse uma reforma do ICMS e dos [tributos ligados aos] municípios, ele teria que sentar na mesa com estados e municípios para negociar. Então, politicamente, o governo entraria numa posição desfavorecida.

O governo fez um jogo sensato para ele. Propuseram a reforma do imposto deles, que é o PIS/Cofins. A reforma do imposto dos estados e municípios é competência dos estados e dos municípios, e esse debate já está avançado com o Congresso nas PECs 110 e 45.

O debate nacional já está acontecendo. É desejável para o Brasil fazer uma reforma ampla, e acho que é isso que vai acontecer. Então o governo está entrando com a parte dele, que é a federal, e dando um rumo de conciliação e harmonização com o debate que já estava sendo realizado. Me parece claro que o governo entra com uma posição conservadora para poder negociar a alíquota [de 12% da CBS], inclusive no debate de acoplamento com a PEC 45 e a PEC 110.

Estamos em meio à uma pandemia, em um momento de muitas incertezas. Este é o melhor momento para discutir uma reforma tributária?

Eduardo Fagnani Depende. Temos que discutir a reforma tributária necessária para o Brasil. O Brasil é um dos países mais desiguais do mundo e tem um dos sistemas tributários mais injustos do mundo.

Neste contexto, a reforma tributária necessária não é a que apenas simplifica a tributação sobre consumo. É a reforma tributária que amplia a tributação sobre as altas rendas, isenta quem ganha até três salários mínimos, impõe imposto sobre grandes fortunas e mexe no imposto sobre doações e heranças. Hoje em dia, o que chamam de reforma tributária não é uma reforma tributária: é uma reforma sobre a tributação do consumo.

Eurico de Santi Resposta objetiva: sim. Reformas tributárias envolvem posicionamentos, privilégios, interesses. Quando mexo com a reforma tributária, mexo no equilíbrio federativo da arrecadação dos municípios, das capitais, dos estados e das regiões. Entro num debate delicado que envolve os diferentes setores – indústria, comércio e serviços. Gero um desconforto imenso. Então é muito difícil aprovar uma reforma tributária quando as coisas estão indo bem, porque todos esses players [agentes] estão muito bem posicionados e politicamente fortalecidos.

Historicamente, reformas tributárias acontecem em duas situações. A primeira, quando tenho governos centralizados, como por exemplo um regime militar. A última grande reforma tributária que aconteceu no Brasil aconteceu em 1965, justamente no meio do governo militar. Em regime democrático, só consigo criar um ambiente favorecido [para reforma tributária] diante de calamidades ou grandes transformações. Isso aconteceu, por exemplo, na Europa depois da Segunda Grande Guerra.

É dentro desses ambientes que acontecem reformas tributárias. O Brasil, antes da pandemia, já estava em uma situação muito delicada. Havia um problema de caixa muito grave do governo federal e deficit na grande parte dos estados e em muitos municípios. Veio a crise sanitária e esse ambiente piorou ainda mais. Numa situação como essa, é preciso ter investimento privado.

Não consigo, num ambiente tributário ruim como o nosso, atrair investimento estrangeiro, e nem incentivar o setor privado brasileiro a investir em um sistema onde há riscos, insegurança jurídica e grande contencioso. Isso inviabiliza o empreendedorismo, o investimento privado e o investimento estrangeiro. O único caminho para o Brasil criar um ambiente de empreendedorismo e investimento privado, e também de ter recursos públicos para poder investir em saúde e educação, é ter um sistema tributário eficiente que não prejudique o setor produtivo.

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