O governo de Jair Bolsonaro apresentou na terça-feira (21) a primeira parte de sua proposta para a reforma tributária. O texto foi entregue pelo ministro da Economia, Paulo Guedes, em visita ao Congresso Nacional.

A reforma do sistema tributário brasileiro vem sendo discutida com mais força em Brasília desde 2019. Há propostas de iniciativa dos parlamentares em análise no Congresso. Em setembro, Guedes chegou a dizer que o texto do governo estava prestes a ser entregue – mas houve um longo atraso até a apresentação feita agora.

Por que reformar o sistema tributário

O sistema tributário brasileiro é considerado pela ampla maioria dos especialistas um sistema regressivo e complexo. A regressividade significa que os mais pobres dedicam uma parcela maior da sua renda a tributos e impostos do que os mais ricos.

Já a complexidade se refere ao fato de o Brasil ter mais de 90 tributos diferentes, cada um com um funcionamento próprio. Cada empresa tem obrigações com os governos municipal, estadual e federal, e as cobranças podem variar de acordo com o tamanho e o setor de atuação. Só para o ICMS (imposto sobre circulação de mercadorias e serviços), principal imposto estadual, são 27 regras diferentes, uma para cada unidade da federação.

Essa complexidade do sistema tributário brasileiro leva a problemas de eficiência e de custo. Só a ação de calcular, contabilizar e pagar impostos gera um ônus para as empresas. Esse custo é repassado ao produto final, o que prejudica consumidores e diminui a competitividade do país no cenário internacional.

A proposta entregue por Paulo Guedes ao Congresso ataca apenas parte desses problemas. Abaixo, o Nexo explica o que o texto prevê e quais os próximos passos da reforma.

O que está na proposta do governo

O texto entregue por Guedes ao Congresso unifica os dois tributos federais sobre consumo: o PIS (Programa de Integração Social) e a Cofins (Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social). A ideia é que os dois tributos sejam unificados em um único imposto, chamado de Contribuição sobre Bens e Serviços – a CBS.

A alíquota da CBS proposta no texto é de 12%. A ideia do governo não é aumentar ou diminuir a carga tributária relativa a PIS e Cofins, e sim simplificar o recolhimento.

Além de PIS e Cofins, há outros tributos no Brasil que incidem sobre o consumo. É o caso do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) – principal fonte das receitas tributárias dos estados – e do ISS (Imposto sobre Serviços), tributo municipal. Esses tributos não foram incluídos na primeira parte da proposta de reforma do governo.

Por tratar apenas da unificação de tributos federais, a proposta não requer a alteração da Constituição Federal. Por isso, o texto foi apresentado como um projeto de lei, que tem tramitação mais rápida do que uma PEC (Proposta de Emenda à Constituição) no Congresso. Caso incluísse tributos estaduais ou municipais, seria necessária uma emenda à Constituição.

O posicionamento dos setores

Entre empresários, a ideia de unificar tributos é vista de forma heterogênea. Os setores de serviços e o comércio convergem em uma posição enquanto a indústria se posiciona de outra forma.

Segundo a Confederação Nacional de Serviços – setor que respondeu por 63% do PIB (Produto Interno Bruto) em 2019 –, a unificação de tributos fará com que a carga sobre o setor aumente. De forma análoga, a Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo se diz preocupada com um possível aumento da carga, em caso de alíquota muito alta do imposto unificado.

Já representantes da indústria se dizem favoráveis à unificação de tributos. O IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) não foi incluído pelo governo na proposta entregue ao Congresso na terça-feira (21). Além de pagar PIS e Cofins – algo que ocorre também nos serviços e no comércio –, a indústria também arca com o IPI, que não incide sobre os outros setores. No setor de serviços, há o entendimento de que uma unificação que inclua o IPI alivie a carga da indústria ao mesmo tempo em que prejudique os outros setores. Um levantamento da Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro feito em 2018 com dados da Receita e do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) mostrou que a indústria é o setor com maior carga tributária no Brasil.

O fatiamento da reforma

A equipe econômica do governo diz que a reforma tributária será apresentada aos poucos, de forma fatiada. O texto entregue na terça-feira, portanto, seria apenas a primeira parte de um conjunto maior de mudanças tributárias propostas pelo governo.

Os detalhes das fases seguintes ainda não são conhecidos. Apenas se sabe as linhas gerais das propostas.

O governo defende que a segunda fase da reforma consista na desoneração da folha de pagamentos, para aliviar o peso de tributos pagos por empresários e tentar estimular a criação de empregos. A desoneração significa que os encargos da folha salarial serão reduzidos ou zerados – repetindo a estratégia já usada por governos anteriores, considerada um fracasso especialmente na presidência de Dilma Rousseff (2011-2016).

Para compensar a perda de arrecadação com a desoneração da folha, o governo pretende criar um imposto sobre transações eletrônicas, com alíquota de 0,2%. A proposta é um dos pontos mais polêmicos da discussão da reforma tributária no Brasil, por sua semelhança com a antiga CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras, extinta em 2007 no Brasil. A ideia é defendida por representantes do setor de serviços.

Em setembro de 2019, o Nexo conversou com o economista Pedro H. Albuquerque, que apontou que esse tipo de imposto pode ter efeitos negativos sobre a economia brasileira. Segundo Albuquerque, os impactos vão desde a diminuição do uso do sistema bancário (desintermediação financeira) até uma redução da arrecadação do governo.

A terceira e última fase da reforma tributária seria uma mudança nas regras do Imposto de Renda. Ainda não há detalhes sobre números envolvidos, mas se sabe que Guedes pretende reduzir a alíquota do Imposto de Renda de pessoas jurídicas, aumentar a faixa de isenção para pessoas físicas e diminuir as deduções. Também se discute a taxação de lucros e dividendos de acionistas das empresas. Na regra atual, apenas as empresas são tributadas pelo lucro.

As outras propostas no Congresso

A proposta de unificação do PIS e da Cofins entregue por Guedes não é exatamente nova. Há outros dois projetos que tramitam no Congresso desde 2019 que também discutem a unificação de tributos: a PEC 45, que tramita na Câmara, e a PEC 110, que está no Senado. Ambas preveem uma simplificação mais ampla do sistema tributário do que o projeto de lei de Guedes.

A principal diferença entre os projetos é o escopo de tributos que seriam unificados. A PEC 45, elaborada pelo economista Bernard Appy e apresentada pelo deputado Baleia Rossi (MDB-SP), prevê a criação de um Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) que substitua não apenas PIS e Cofins, como também o IPI, o ICMS e o ISS.

Já a PEC 110, idealizada pelo ex-deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR) e assinada por 65 senadores, prevê a substituição de nove tributos por um só, unificado. Além dos mesmos tributos contemplados pela PEC 45, a proposta inclui o IOF (Imposto sobre Operações Financeiras), o Pasep (Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público), o CIDE-Combustíveis e o Salário-Educação. O texto também prevê a extinção da CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido).

Após entregar o texto da primeira parte da reforma tributária ao Congresso na terça-feira (21), Paulo Guedes disse que apoia uma unificação maior de tributos do que apenas PIS e Cofins, mas que deixa essa avaliação para a Câmara dos Deputados e para o Senado.

Em fevereiro de 2020, uma comissão mista de senadores e deputados foi instalada para analisar as propostas de reforma tributária antes de irem para votação. A ideia era alinhar as duas propostas – uma negociação conjunta entre as duas casas aceleraria a tramitação. A comissão teve as atividades paralisadas por conta da pandemia do novo coronavírus, mas pode voltar ainda no final de julho. O projeto do governo também deve ser analisado pela comissão, que ainda não tem calendário de análises definido.