Como a lei de inovação é usada na busca por uma vacina

Mecanismo de encomenda tecnológica criado em 2004 permitiu ao governo brasileiro estabelecer acordo com universidade britânica para produção de imunizante no país mesmo que pesquisa fracasse

    Desde 2004, uma lei sancionada pelo então presidente Luiz Inácio Lula da Silva permite que o Estado brasileiro, ao se deparar com um problema específico, invista em pesquisa e desenvolvimento de soluções que ainda não existem no mercado, assumindo o risco de essas pesquisas não darem certo no final. O mecanismo, conhecido como encomenda tecnológica, está sendo usado na corrida por uma vacina contra o novo coronavírus.

    No final de junho, o Ministério da Saúde anunciou um acordo de encomenda tecnológica com a Universidade de Oxford, no Reino Unido, que desenvolve em conjunto com o laboratório AstraZeneca um imunizante considerado pela OMS (Organização Mundial da Saúde) um dos mais promissores no mundo. O projeto terá o custo para o Brasil de quase R$ 700 milhões e poderá resultar na produção de cerca de 100 milhões de doses pela Fiocruz (Fundação Oswaldo Cruz).

    A vacina vem sendo testada em pessoas, mas não há garantia de que vá funcionar. Pesquisas do tipo podem levar décadas até que se chegue a um resultado positivo. Em entrevista ao Nexo, no final de junho, o professor Marcos Boulos, do departamento de moléstias infecciosas e parasitárias da Faculdade de Medicina da USP, chamou de “loucura” a iniciativa de adquirir vacinas com “boas chances de não dar certo”. Para ele, o acordo pode significar “jogar dinheiro fora”.

    A presidente da Fiocruz, Nísia Trindade Lima, reconheceu que o acordo envolve incertezas. “Assumimos um risco de natureza econômica para ter a vacina no Brasil, um compromisso financeiro, esperando que o produto seja bem-sucedido. Mas claro que ele pode não se provar eficaz”, afirmou ao jornal O Globo.

    Descoberto em dezembro de 2019, o novo coronavírus infectou em sete meses mais de 12 milhões e matou meio milhão de pessoas em 188 países e territórios. Não há no mercado remédios ou vacinas capazes de combater a doença, mas a necessidade de conter a pandemia gerou uma corrida inédita por soluções de tratamento e prevenção.

    Até o início de julho, a OMS registrava 160 iniciativas de desenvolvimento de uma vacina contra a covid-19 no mundo. Há projetos considerados promissores nos Estados Unidos e na China, que fez um acordo de cooperação com o governo do estado de São Paulo para testar o imunizante experimental no Brasil. Nenhum deles tem garantia de ser bem-sucedido ao final.

    O que é uma encomenda tecnológica

    Mecanismo previsto na Lei de Inovação Tecnológica, de 2004, a encomenda tecnológica é considerada um instrumento de estímulo à inovação. O Estado pode contratar sem licitação mais de uma empresa com o mesmo objetivo e escolher a proposta com maior chance de sucesso, e não pelo menor preço.

    Para o economista André Rauen, diretor de estudos e políticas setoriais de inovação e infraestrutura do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), a lei fez com que, pela primeira vez no Brasil, houvesse segurança jurídica para assumir riscos.

    Segundo ele, antes de o mecanismo existir, se o Estado quisesse, por exemplo, uma vacina para o zika vírus, não adiantaria o governo abrir uma licitação para comprar o produto, porque ele simplesmente não existiria no mercado. O governo poderia buscar uma empresa que tivesse potencial de desenvolvê-lo, mas só iria adquirir o imunizante depois de pronto. A empresa teria que assumir sozinha o risco e o potencial prejuízo de fazer pesquisas que poderiam não dar certo. Como resultado desse impasse, nem o Estado nem as empresas assumiriam qualquer incerteza no negócio e a vacina não seria feita.

    O governo poderia, de acordo com Rauen, direcionar, então, recursos para a Finep (Financiadora de Estudos e Projetos do Ministério da Ciência e Tecnologia) ou para o CNPq (Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico), oferecendo bolsas de pesquisa e esperando o desenvolvimento da solução.

    “Com a encomenda tecnológica, posso forçar o mercado a desenvolver uma vacina específica. É um instrumento poderoso porque o Estado usa o poder de compra para definir exatamente o que quer”, disse ao Nexo.

    Uso pouco frequente

    Embora tenha sido criado em 2004, o mecanismo ficou travado nos anos iniciais porque órgãos de controle como o Ministério Público, os Tribunais de Conta e a Advocacia-Geral da União não conheciam a lei, segundo Rauen. Para ele, o foco na lei de licitações e em conceitos rígidos do direito levaram as tentativas de usar o dispositivo a serem barradas.

    Contratos do tipo, com dispensa de licitação, já foram questionados na Justiça por supostamente não seguirem princípios da administração pública como a isonomia entre os competidores e a transparência.

    “A lei de licitações serve para um monte de outras coisas, para obra pública, para a construção de ponte, mas não serve para ciência e tecnologia”, disse o economista.

    A encomenda tecnológica passou a ser mais utilizada no Brasil a partir de 2010 e, especialmente, depois de 2018, após mudanças no texto da lei e novas regulamentações. A legislação foi elaborada com o auxílio do Ipea com base no estudo de como esse processo funcionava nos Estados Unidos e na União Europeia.

    Para Rauen, ela não serve “para apostar em cavalo vencedor”, “é para apostar em coisas que o mercado não vai dar. Para apostar em coisas certas, faz uma licitação”, afirmou. Segundo ele, dispositivos do tipo são usados pelos Estados Unidos desde a Segunda Guerra Mundial, beneficiando o desenvolvimento tecnológico do país.

    Foi a encomenda tecnológica, de acordo com o economista, que deu origem ao GPS e à Arpanet, rede de computadores desenvolvida pelo Departamento de Defesa americano, nos anos 1960, que depois virou a internet. “Foi a encomenda que botou o robô lá em Marte. É para ser usada onde eu não sei se dá pra fazer mesmo. Se der sempre certo alguma coisa está errada”, disse.

    Atualmente, já foram realizadas 75 encomendas tecnológicas no Brasil. O mecanismo foi usado, por exemplo:

    • pelo Exército, para a atualização tecnológica de cinco radares de defesa antiaérea;
    • pela Eletrobras, na criação de uma metodologia de redução de conflitos entre linhas de transmissão e sítios arqueológicos;
    • pelo Inpe (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais), na elaboração de um sistema de teste, gravação, processamento e distribuição de imagens para um satélite;
    • pela própria Fiocruz, no desenvolvimento de leitores de testes rápidos.

    Rauen considera, porém, que o mecanismo ainda é pouco usado por permitir o fracasso. O que se espera, ao usar as encomendas, é justamente que a maioria delas dê errado. Com o Brasil próximo de se tornar o centro mundial da pandemia, para ele, a possibilidade de achar uma saída para a crise sanitária justificaria aceitar a incerteza.

    “Em todos os países que são líderes tecnológicos o Estado assumiu boa parte do risco. O que a gente tem que fazer é entrar nessa seara calçado, fazendo uma boa gestão de riscos, treinando as pessoas, mas não tem como fugir. Se a gente quer ter desenvolvimento tecnológico, vai ter que assumir riscos. É uma evidência histórica”, disse.

    Todos os conteúdos publicados no Nexo têm assinatura de seus autores. Para saber mais sobre eles e o processo de edição dos conteúdos do jornal, consulte as páginas Nossa equipe e Padrões editoriais. Percebeu um erro no conteúdo? Entre em contato. O Nexo faz parte do Trust Project.