Pandemia e dívida pública: qual o cenário fiscal em 2020

Estudo do Ipea projeta aumento substantivo do nível do endividamento público até o final do ano. Crise sanitária e econômica fez países de todo o mundo aumentarem os gastos

    A crise causada pela pandemia do novo coronavírus está levando à perda de emprego e ao fechamento de empresas em países ao redor do mundo. Coube ao poder público amparar os atingidos por esse cenário crítico, com diferentes tipos de apoio para a população mais vulnerável e empresas em dificuldade. Como resultado, os governos passaram a gastar mais – em diferentes escalas, a depender do país.

    No Brasil, a União alocou recursos na casa das centenas de bilhões de reais para o combate à pandemia e seus efeitos. Com base nas ações do governo nos primeiros meses da crise, o Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), vinculado ao Ministério da Economia publicou um estudo em que analisa os efeitos dos gastos públicos e projeta o impacto fiscal das medidas tomadas.

    O aumento dos gastos do governo

    O estudo pontua que, antes da pandemia, o poder público brasileiro vinha fazendo esforços para melhorar o estado das contas públicas, visando reduzir o deficit fiscal brasileiro. Essas ações passam pela adoção do teto de gastos, que passou a valer em 2017, até a aprovação da reforma da Previdência no final de 2019. A pesquisa também cita iniciativas ainda não aprovadas do governo que buscam aliviar o Orçamento público, como a reforma de Estado proposta pelo ministro da Economia, Paulo Guedes, em novembro de 2019 – pacote que, em junho de 2020, passa por reformulação.

    A pandemia, no entanto, alterou esse cenário. Além da queda na arrecadação, o governo ampliou gastos diante da urgência exigida pelas áreas de saúde e economia, abandonando temporariamente o compromisso com o ajuste fiscal. Medidas como o reconhecimento de calamidade pública e a aprovação do chamado orçamento de guerra permitiram à União elevar despesas, aumentar o endividamento e descumprir metas e regras fiscais.

    Entre o auxílio emergencial, apoio a estados e municípios, programas de crédito e repasses à área de saúde, o governo havia previsto até 23 de junho gastar mais de R$ 400 bilhões no combate à pandemia. Nem todo esse dinheiro havia sido executado até essa data.

    EXPANSÃO NA PANDEMIA

    Gastos da União no enfrentamento à pandemia até 23 de junho. Mais de R$ 400 bilhões previstos, pouco menos da metade executados.

    O gráfico acima não considera a prorrogação do auxílio emergencial anunciada pelo governo na terça-feira (30).

    O impacto na dívida pública

    As despesas relacionadas à pandemia têm um impacto considerável nas contas do governo. Em maio de 2020, as contas do governo central – que reúnem Tesouro, Banco Central e Previdência Social – tiveram deficit primário recorde. A diferença entre despesas e arrecadação do mês foi de R$ 126,6 bilhões. Antes da pandemia, a meta da equipe econômica era ter um deficit de R$ 124,1 bilhões ao longo de todo o ano de 2020.

    Com os gastos superando as receitas, o governo toma recursos emprestados e o endividamento público aumenta. Diante dos esforços feitos nos primeiros meses da pandemia, o estudo do Ipea calculou que a Dívida Bruta do Governo Geral – que contabiliza governo federal e os governos estaduais e municipais, e exclui o Banco Central e as empresas estatais – deve subir para 93,7% do PIB (Produto Interno Bruto) até o final de 2020. O aumento da dívida do governo geral previsto pelo Ipea representa um salto de quase 18 pontos percentuais em relação ao final de 2019, quando a relação dívida/PIB estava em 75,8%. O impacto da pandemia, portanto, deve ser significativo.

    EVOLUÇÃO DÍVIDA/PIB

    Dívida Bruta do Governo Geral/PIB. Salto previsto de quase 20 pontos percentuais em 2020.

    É comum que se examine a relação dívida/PIB ao se avaliar a saúde das finanças públicas. Essa relação compara a magnitude de tudo o que o país deve com quanto ele consegue produzir de riqueza por ano.

    A estimativa do Ipea é baseada em uma queda do PIB estimada em 6% em 2020. Caso a queda seja mais brusca, a relação dívida/PIB pode ser ainda maior, uma vez que o PIB é o denominador da operação. O FMI (Fundo Monetário Internacional) prevê uma retração de 9,1% no PIB brasileiro em 2020.

    O estudo também pontua que a diferença pode ser maior, caso as despesas de combate à pandemia sejam estendidas por mais tempo do que o originalmente previsto. A prorrogação do auxílio emergencial por mais dois meses anunciada pelo governo na virada de junho para julho adicionou pouco mais de R$ 100 bilhões ao total que o governo irá usar para lidar com a crise.

    Perspectivas para a dívida pública

    A partir da previsão de que a razão dívida/PIB atinja 93,7% em 2020, o estudo do Ipea projeta a evolução da dívida nos anos seguintes. São construídos dois cenários: um de referência e outro chamado de “transformador”. A principal diferença entre esses cenários é que o primeiro considera que a economia brasileira retome o ritmo moderado de crescimento do período anterior à pandemia, e o segundo considera um quadro em que o PIB cresce a um ritmo mais acelerado, por conta de medidas voltadas a uma melhora do ambiente de negócios, ao aumento da produtividade, ao aumento do nível de investimento e à maior eficiência do setor público. Essas medidas estão detalhadas em um outro estudo publicado pelo Ipea.

    As projeções em ambos cenários partem de duas hipóteses. A primeira é que a regra do teto de gastos será cumprida. Resumidamente, o teto limita os gastos reais (ajustados pela inflação) do governo a um nível pré-determinado. Isso significa que, em um ano, os gastos do governo não podem ser maiores que no ano anterior. A regra entrou em vigor em 2017 e tem validade de 20 anos.

    A segunda hipótese é que o setor privado compreenda os esforços do governo em manter a “disciplina fiscal” e entenda que a dívida pública é sustentável no longo prazo. O setor privado, portanto, tomaria decisões de investimento a partir dessa percepção positiva.

    PROJEÇÕES PARA A DÍVIDA

    Projeção da Dívida Bruta do Governo Geral/PIB. Cenário de referência mostra estabilização em mais de 100%. Cenário transformador mostra queda considerável a partir de 2022.

    O próprio estudo do Ipea reconhece que as hipóteses usadas para construir o gráfico acima estão sujeitas a muitos riscos. Não há garantia de cumprimento do teto de gastos – ao longo dos anos, serão necessários ajustes e reformas que ajudem a conter o aumento dos gastos públicos. Além disso, o esforço fiscal necessário depende de um fator político que não necessariamente será favorável.

    O primeiro cenário também prevê que a relação dívida/PIB fique num nível muito alto por muito tempo, o que pode implicar na perda de confiança sobre a sustentabilidade da trajetória da dívida e deixar as contas do governo suscetíveis a choques adversos (como o que ocorre em 2020).

    No segundo cenário, esse risco é menor, uma vez que a relação dívida/PIB começa a cair já em 2022. Isso ocorreria porque o PIB cresceria a ritmos mais altos, e a arrecadação do governo aumentaria (melhorando a capacidade de gastar sem se endividar). Dessa forma, a percepção de menor risco de não-pagamento da dívida levaria a uma queda nos juros, estimulando a economia.

    As projeções do FMI

    O aumento do nível de endividamento não é uma exclusividade do Brasil. Em outros países, a crise sanitária e econômica também exigiu aumento de gastos e levou a quedas na arrecadação.

    Nesse cenário, o FMI fez uma série de estimativas sobre a relação dívida/PIB em diferentes países pelo mundo. A projeção publicada em 24 de junho mostra que o Brasil deverá encerrar 2020 com uma dívida bruta maior que o PIB, em 102,3%. O nível é similar à média do mundo, mas superior à média das economias emergentes.

    DÍVIDAS EM ALTA

    Relação Dívida Bruta/PIB. Economias avançadas em patamar maior, emergentes no menor, mundo no meio. Brasil similar ao patamar do mundo, com crescimento previsto para 2020

    A dívida brasileira em 2018 e 2019 aparece mais alta nos números do FMI na comparação com os dados do Banco Central (usados pelo Ipea) por conta de uma diferença metodológica.

    A discussão sobre a dívida na pandemia

    Normalmente, a relação dívida/PIB é usada para avaliar se as finanças públicas de um país estão em bom estado ou não. Mas tão importante quanto essa diferença é a trajetória e sustentabilidade da comparação, conforme percebida pelos diferentes agentes da economia.

    Se a dívida pública de um país cresce sem previsão de retorno a uma trajetória sustentável, a percepção de risco pelo mercado aumenta e a taxa de juros demandada para emprestar àquele governo (via compra de títulos públicos) se eleva. Quanto maior o risco percebido, maior vai ser o retorno exigido, o que faz com que o custo de novos empréstimos e de rolar a dívida existente aumente. Portanto, uma dívida que dá sinais de insustentabilidade pode resultar em uma espiral de endividamento descontrolado por um governo.

    A pandemia do novo coronavírus abriu uma discussão entre muitos economistas a respeito da atenção que deve ser dada à dívida pública na crise. Alguns defendem que, por conta da gravidade da situação e da urgência de ações para combatê-la, a dívida pública e seus efeitos de longo prazo devem ficar em segundo plano – ao menos temporariamente. Ao mesmo tempo, há outros que entendem que as medidas de combate à pandemia devem ser tomadas com cautela, evitando gastos que sobrecarreguem a dívida pública, sob o risco de perder controle sobre a trajetória do endividamento no país.

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