As mudanças na Lei Fiscal promovidas pelo Supremo

Tribunal derrubou dispositivos da legislação sancionada em 2000 que tratavam de salários dos servidores e repasses a Legislativo e Judiciário

    O Supremo Tribunal Federal julgou na quarta-feira (24) ações que questionavam pontos da Lei de Responsabilidade Fiscal, sancionada em 2000. A maioria dos dispositivos foi considerada constitucional. Mas algumas normas foram derrubadas.

    Dois dos dispositivos que caíram já estavam suspensos e se referiam a medidas emergenciais em tempos de crise econômica, como é o caso atual. Diziam respeito a cortes nas remunerações de servidores públicos e nos repasses do Executivo para o Legislativo e o Judiciário.

    O julgamento das ações tinha começado em agosto de 2019. Houve empate entre os ministros do tribunal. A relatoria era de Alexandre de Moraes.

    A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada no governo Fernando Henrique Cardoso, estabelece regras e limites para os gestores das contas públicas. O objetivo do texto, que é uma lei complementar, é garantir o equilíbrio entre as receitas e as despesas de União, estados e municípios e, assim, a sustentabilidade das políticas públicas.

    O corte de salários dos servidores

    Um dos dispositivos da lei estabelecia a possibilidade de União, estados e municípios reduzirem temporariamente a jornada de trabalho e os vencimentos de seus servidores públicos caso o limite de gasto com pessoal, de 60% da receita corrente líquida, fosse atingido.

    Para Moraes, se a Constituição autoriza a exoneração (demissão) de servidor público em momentos de crise, uma medida mais branda, como a redução temporária de vencimentos, também seria possível. Segundo o relator, o corte garantiria a preservação dos cargos, o que evitaria problemas futuros, como a perda da experiência acumulada de antigos servidores.

    “Não seria razoável impedir ao legislador a criação de um caminho intermediário que preservasse a garantia maior, que é a estabilidade, por meio de uma relativização temporária e proporcional de uma garantia instrumental, a irredutibilidade de vencimentos”, disse Moraes.

    No entanto, a maioria dos ministros (7 dos 11) considerou que a ausência de previsão expressa na Constituição da possibilidade de redução salarial impede a Lei Fiscal estabeleça a medida.

    Eles afirmaram que, enquanto o servidor estiver no cargo, vale a regra da irredutibilidade dos vencimentos. Prevista pela Constituição, essa regra proíbe reduções do valor total do vencimento básico do servidor (o que inclui salário contratado mais parcelas incorporadas, mas exclui adicionais e gratificações transitórias).

    Essa blindagem de salário já aparecia, por exemplo, na primeira Constituição republicana do Brasil, de 1891. A prerrogativa, no entanto, era destinada apenas a juízes, como forma de garantir uma atuação imparcial e independente desses servidores sem risco de redução de vencimentos. Mas a Constituição de 1988 — texto que se sobrepõe a toda a legislação brasileira, inclusive a Lei Fiscal — estendeu esse direito aos demais servidores.

    O contexto da pandemia

    A decisão do Supremo para servidores públicos contrasta com as medidas tomadas durante a pandemia do novo coronavírus para o setor privado. Medidas provisórias do presidente Jair Bolsonaro flexibilizaram a legislação trabalhista. Nesse período, funcionários da iniciativa privada podem ter suas jornadas reduzidas e o salário cortado em até 70% em negociação individual, com uma compensação ao menos parcial paga pelo governo. Também poderá haver a suspensão total do contrato de trabalho, de forma temporária.

    11,5 milhões

    é o número de pessoas já tiveram o salário reduzido ou o contrato de trabalho suspenso na pandemia, segundo o jornal O Estado de São Paulo em 24 de junho

    Sem redução, mas com congelamento

    O Supremo determinou que os servidores não podem ter seus rendimentos reduzidos. Mas o governo congelou eventuais aumentos de servidores em todas as esferas até dezembro de 2021.

    A medida foi negociada pelo governo federal em troca de um socorro de R$ 60,1 bilhões a estados e municípios, que enfrentam a crise sanitária e econômica provocada pela pandemia de covid-19.

    Segundo Bolsonaro, as negociações com governadores e prefeitos resultaram no entendimento de que o congelamento seria uma estratégia de economia menos danosa do que a redução dos salários.

    O congelamento vale para todos os servidores brasileiros, independentemente de quanto ganhem. No Brasil, a discrepância salarial é expressiva entre as diferentes atividades da máquina pública e se apresenta também na comparação entre União, estados e municípios.

    As diferenças de remuneração

    Eixo X com percentuais, eixo Y com remunerações. São mostrados os dados federais, estaduais e municipais

    O que prevê a PEC Emergencial

    Antes mesmo da pandemia, decretada pela OMS (Organização Mundial da Saúde) em 11 de março de 2020, o governo Bolsonaro já vinha tentando mudar as regras para os servidores.

    A PEC Emergencial, que tramita no Congresso Nacional, pretende autorizar, entre outras medidas, a extensão do congelamento salarial por até dois anos. O congelamento já foi previsto pela emenda constitucional do teto de gastos, aprovada no governo Michel Temer, mas atualmente só pode ser implementado se o governo federal descumprir o limite geral de gastos estabelecido constitucionalmente. A emenda constitucional proposta pelo governo Bolsonaro acaba com essa exigência.

    A PEC Emergencial também autoriza que União, estados e municípios reduzam jornadas e salários de seus servidores por até dois anos. Segundo o governo, essa redução temporária de jornadas e salários geraria uma economia de R$ 7 bilhões em um ano.

    Segundo reportagem do jornal Valor Econômico de 22 de junho, a senadora Simone Tebet (MDB-MS), que preside a Comissão de Constituição e Justiça do Senado, afirmou que após reuniões com o ministro da Economia, Paulo Guedes, e com o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP), os parlamentares “vão unificar a PEC Emergencial e a do Pacto federativo em uma só. A PEC Emergencial vai sumir e alguns pontos dela serão agregados à outra.

    A PEC do Pacto Federativo também tem dispositivos que autorizam a redução da jornada em até 25%, com redução proporcional da remuneração. Isso seria possível em caso de emergência fiscal, a ser declarada pela União quando o Congresso der aval para o descumprimento da Regra de Ouro e, nos estados e municípios, quando a despesa corrente ultrapassar 95% da receita corrente.

    Se aprovadas, as mudanças na Constituição impostas pelas PECs irão se sobrepor à decisão do Supremo, baseada no texto constitucional atual. A proibição de cortes imposta agora pelo tribunal, portanto, ainda poderá cair.

    Os repasses do Executivo aos outros Poderes

    Outro dispositivo da Lei Fiscal derrubado pelo Supremo autorizava o Poder Executivo a restringir o repasse de recursos aos outros Poderes (Legislativo e Judiciário), bem como ao Ministério Público e à Defensoria Pública. É por meio desses repasses que essas instituições funcionam.

    Na Lei Fiscal, o corte seria possível apenas quando o Executivo arrecadasse menos do que o previsto no Orçamento para cumprir as metas fiscais, e esses órgãos não promovessem eles mesmos as reduções de gastos necessárias para fechar a conta.

    Essa norma estava suspensa desde 2001 e agora foi derrubada de vez, com apoio de 6 dos 11 ministros. O argumento central foi de que a redução dos repasses afetaria a autonomia do Legislativo e do Judiciário e violaria o princípio da separação dos Poderes estabelecido na Constituição.

    Para os que discordaram desse entendimento, a restrição de repasses seria possível desde que se seguissem critérios de proporcionalidade. Eles criticaram o fato de todo o peso da falta de arrecadação recair sobre o Executivo apenas.

    Duas análises sobre a decisão do Supremo

    O Nexo conversou com dois professores de direito sobre a decisão do Supremo que mudou dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

    • Patrícia Baptista, professora de direito administrativo da Uerj (Universidade Estadual do Rio de Janeiro)
    • Fernando Facury Scaff, professor de direito financeiro da USP (Universidade de São Paulo)

    Como avalia a impossibilidade de redução dos salários de servidores?

    Patrícia Baptista Meu pensamento se alinha ao da minoria que perdeu [ministros Alexandre de Moraes, Luís Roberto Barroso, Gilmar Mendes e Dias Toffoli]. A Lei de Responsabilidade Fiscal regula uma situação excepcional de violação aos limites [orçamentários] e adotou uma solução intermediária boa: a remuneração seria reduzida na proporção da redução da carga horária. Isso era discutido há muito tempo.

    O relator da ação, ministro Alexandre de Moraes, disse que fazer isso é melhor do que as outras soluções para a hipótese de falta de dinheiro, que são mais radicais e podem trazer mais prejuízo ao servidor. Eu concordo. O que foi decidido gera uma falsa proteção ao servidor, que acaba vítima constante de atrasos de salário, falta de reajustes, etc. São efeitos que podem ser muito piores do que o que previa a lei. Em época de pandemia de covid-19, só engessa mais as Administrações quanto aos instrumentos de que dispõem para lidar com a crise. O impacto para os servidores ainda vai chegar, com ou sem redução de carga horária.

    Fernando Facury Scaff A decisão fez prevalecer o que dispõe a Constituição. De fato, o texto constitucional estabelece que, havendo gastos em excesso, as medidas a serem adotadas são: (I) redução em, pelo menos, vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança e (II) exoneração dos servidores não estáveis. Ou ainda, em última hipótese, a redução de pessoal. Não há previsão de redução de jornadas. Logo, bem ou mal, oportuno ou não, a decisão do Supremo cumpriu o que a Constituição estabelece.

    Como avalia a preservação dos repasses do Executivo aos outros Poderes?

    Patrícia Baptista Aqui também me alinho à minoria perdedora [ministros Dias Toffoli, Edson Fachin, Luís Roberto Barroso, Gilmar Mendes e Marco Aurélio Mello]. Quanto aos repasses, também penso com a minoria. Se há uma redução de receitas, por que só o Executivo tem que suportar sozinho o problema? Como manter intactos os repasses dos demais Poderes se a previsão orçamentária não se concretizar?

    Também é importante ressaltar que o STF está julgando a constitucionalidade de artigos de uma lei de 2001. Quase 20 anos de insegurança jurídica. Essa morosidade da corte constitucional tem suas razões, mas acho que é muito ruim para a segurança jurídica do país. Leis não podem ter sua validade pendente por tanto tempo.

    Fernando Facury Scaff A questão aqui é mais complexa, pois envolve a possibilidade de um Poder impor limites financeiros ao outro. A ideia é que tal limitação só poderá ocorrer no limite do orçamento realizado no ente federativo respectivo. Isso enfraquece a Lei de Responsabilidade Fiscal, pois deixa sem qualquer controle financeiro efetivo os Poderes Judiciário e Legislativo, o Ministério Público e a Defensoria Pública. Ou seja, os Poderes podem gastar e não sofrer limitações efetivas pelo Executivo.

    Em síntese, a decisão faz uma leitura da separação de Poderes de forma muito liberal, e pouco consentânea com a contemporaneidade, que exige, na verdade, uma cooperação entre os Poderes.

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