Por que o governo quer pegar dinheiro emprestado no exterior

Equipe econômica discute tomar crédito junto a organismos internacionais. O ‘Nexo’ falou com economistas para entender qual a lógica da proposta

    A pandemia do novo coronavírus atingiu a renda de milhões de brasileiros. Entre empregos perdidos e reduções de salários, muitas pessoas viram o dinheiro que entra diminuir consideravelmente por conta da crise.

    Mas isso não é uma exclusividade das famílias ou empresas brasileiras: o poder público também está com dificuldade de fechar as contas. De um lado, a arrecadação está caindo como resultado da desaceleração econômica. De outro, os gastos estão aumentando – seja na área de saúde ou nos programas de apoio financeiro à população atingida pela crise, como o auxílio emergencial.

    Nesse contexto, o governo precisa buscar outros recursos; a tendência é que haja um aumento do endividamento. Na crise da pandemia, uma das formas de empréstimos discutida pela equipe do ministro da Economia, Paulo Guedes, é recorrer a empréstimos junto a organismos internacionais, contraindo dívida em dólar.

    Os termos do empréstimo

    O empréstimo que está sendo proposto é de pouco mais de US$ 4 bilhões, equivalente a mais de R$ 20 bilhões. A operação foi aprovada na segunda-feira (25) pela Comissão de Financiamentos Externos e será realizada junto a seis organismos internacionais diferentes:

    • Banco Mundial, que contribuirá com US$ 1 bilhão
    • Banco Interamericano de Desenvolvimento, que contribuirá com US$ 1 bilhão
    • Novo Banco de Desenvolvimento, dos Brics (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), que contribuirá com US$ 1 bilhão
    • KfW, banco estatal alemão, que contribuirá com US$ 420 milhões
    • Corporação Andina de Fomento, que contribuirá com US$ 350 milhões
    • Agência Francesa de Desenvolvimento, que contribuirá com US$ 240 milhões

    Os prazos dos empréstimos junto a cada instituição devem variar, mas a expectativa é de que cheguem a até 25 anos. A ideia é que o dinheiro seja usado para o pagamento de programas sociais do governo na pandemia. Isso inclui o Bolsa Família, o auxílio emergencial, o Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda, em que o governo compensa reduções salariais de trabalhadores formais, e pagamento de seguro-desemprego. Documentos obtidos pela agência de notícias Reuters mostram quanto deve ser direcionado para cada um dos programas:

    PARA ONDE VAI O DINHEIRO

    Valores previstos para os programas sociais na pandemia. Auxílio emergencial é o que mais vai receber.

    Segundo integrantes da equipe econômica ouvidos pelo jornal O Estado de S. Paulo nos bastidores, o entendimento é que haverá um acréscimo muito pequeno à dívida externa. Além disso, a estratégia por trás do empréstimo é diversificar as fontes de endividamento e aproveitar o contexto de juros baixos no exterior, enquanto no Brasil os juros de longo prazo estão em alta.

    O financiamento do governo

    A dívida pública é formada pelo acúmulo de deficits ao longo dos anos, aumentando quando as receitas do governo são menores que suas despesas. Para cobrir a diferença, mais dinheiro é tomado emprestado. A dívida pública leva em conta o que o governo deve no Brasil e também a chamada dívida externa, que é o que o país deve no exterior.

    Normalmente, esses empréstimos são feitos por meio da emissão de títulos de dívida e de sua venda no mercado de capitais. Vendendo esses papéis, o governo toma emprestado dinheiro e promete pagar no futuro a uma determinada taxa de juros. A imensa maioria dos títulos do governo é negociada no Brasil, em reais.

    Há uma norma que proíbe governos de contraírem dívida para pagar despesas correntes, como salários, benefícios assistenciais e manutenção habitual da máquina pública. É a chamada regra de ouro.

    Por conta da gravidade da crise do novo coronavírus, o Congresso aprovou em maio de 2020 a criação de um orçamento paralelo, chamado de orçamento de guerra, sobre o qual a regra de ouro não é aplicada. Isso significa que, na crise pandêmica, o governo tem a opção de tomar empréstimos para pagar despesas correntes, o que já está sendo feito.

    Há também a opção de negociar empréstimos com organismos internacionais, como o FMI (Fundo Monetário Internacional) e o Banco Mundial. É esse modelo que está sendo discutido em 2020, em meio à pandemia.

    Geralmente, esse tipo de empréstimo está ligado a projetos de infraestrutura ou programas sociais específicos que serão desenhados. Um exemplo recente é o empréstimo de US$ 195 milhões tomado pelo governo federal junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento em dezembro de 2019. Esse dinheiro é voltado para executar o Programa de Modernização e Fortalecimento da Defesa Agropecuária, visando o controle de pragas e doenças nas plantações e rebanhos brasileiros.

    Por fim, o governo pode também imprimir dinheiro, o que significa, na prática, emitir moeda. Essa opção é geralmente descartada por gerar inflação. Mas na pandemia do novo coronavírus, há economistas que defendem a ideia, argumentando que o risco inflacionário é pequeno ou inexistente.

    A composição da dívida brasileira

    Antes da pandemia, a dívida pública brasileira estava em trajetória de queda, o que deve mudar por conta da crise. Em 2019, a relação dívida/PIB (Produto Interno Bruto) teve a primeira queda em seis anos, ficando em 75,8%. Essa relação é geralmente usada para avaliar a saúde das finanças públicas, e compara a magnitude de tudo o que o país deve e quanto consegue produzir de riqueza por ano. Além disso, nos primeiros três meses de 2020 – portanto, antes da situação da covid-19 se agravar no país – a dívida registrou uma queda acumulada de 0,8%.

    R$ 4,215 trilhões

    era a dívida pública federal em março de 2020

    Em março de 2020, a dívida externa era de pouco mais de R$ 200 bilhões, o que representa pouco menos de 5% da dívida pública. Mais de 80% da dívida externa correspondiam a títulos vendidos em dólar. Pouco menos de R$ 20 bilhões eram relativos a dívidas contratuais, onde são contabilizadas as dívidas tomadas junto a organismos multilaterais.

    Em março de 2020, 5,2% da dívida estava indexada ao dólar – ou seja, seu valor estava sujeito a flutuações no câmbio. Mas nem sempre foi assim. Historicamente, o Brasil já teve muitos problemas com crises de dívida em moeda estrangeira, principalmente nos anos 1980.

    No século 21, a situação melhorou: em 2002, mais de 45% da dívida pública brasileira estava indexada ao dólar; quando o câmbio variava, quase metade do valor da dívida brasileira variava junto. Esse valor foi caindo ao longo da década de 2000, e, desde o início da década de 2010, flutua em níveis um pouco inferiores à marca de 5%.

    QUEDA E ESTABILIZAÇÃO

    Evolução da dívida pública indexada ao câmbio. Alta no começo dos anos 2000, mas baixando gradualmente até os 5% no começo da década de 2010

    O Brasil também tem reservas cambiais que, em abril de 2020, eram da ordem de US$ 340 bilhões. Essas reservas costumam servir para proteção em crises, para dar segurança a investidores e diminuir o impacto de choques no câmbio, como foi feito em 2019. Normalmente, essas reservas não são usadas para pagar a dívida pública ou financiar os gastos do governo, e a ideia é rejeitada por muitos economistas.

    Duas análises sobre o empréstimo

    O Nexo conversou com dois economistas sobre o empréstimo junto aos organismos internacionais:

    • Pedro Rossi, professor de economia da Unicamp
    • André Luiz Marques, coordenador do Centro de Gestão e Políticas Públicas do Insper

    Como avalia a ideia de recorrer a empréstimos de organismos internacionais? Quais os riscos de se endividar em dólar neste momento?

    Pedro Rossi A ideia não faz sentido, em particular para financiar gastos sociais, como está sendo apontado. Isso não faz sentido por vários motivos. Primeiro, porque não precisa de recurso externo. Esses auxílios não são pagos em dólar. No fundo, quando você toma um empréstimo em dólar, você aumenta sua dívida e aumenta seus ativos, que são reservas. O que se pretende fazer é vender esses ativos no mercado de câmbio, pegar o dinheiro e pagar os auxílios.

    O problema é que essa essa ideia [de aumentar a dívida externa] pode continuar. Ou seja, posso tomar cada vez mais dívida para financiar coisas que não precisam de dívida externa. E isso aumenta a vulnerabilidade externa. Se você juntar isso com a política de venda de reservas, que estão fazendo desde o ano passado [2019], eu posso ter, de fato, um aumento da vulnerabilidade e ter problemas que a gente não tem há muito tempo, decorrente de restrições externas.

    Não temos nenhuma restrição de financiamento do nosso gasto, e nem vamos quebrar por conta da nossa dívida pública. Porque a dívida pública é uma dívida na moeda que nós emitimos. Na década de 1980, o Brasil de fato quebrou porque estava endividado em moeda estrangeira, em dólar, e nós não emitimos dólares. Depois disso, nas décadas de 2000 e 2010, acumulamos reservas, e não temos esse fantasma da crise de dívida externa, por enquanto. Esse montante de reservas é fundamental para momentos de grande incerteza, quando o capital externo foge. Isso dá uma certa segurança para participar desse jogo da globalização financeira. Quando combino venda de reservas com endividamento externo, estou contribuindo para o aumento da vulnerabilidade externa. É claro que isso é uma direção – ainda temos US$ 340 bilhões de reservas. Mas a direção não faz sentido. Na prática, o que estão fazendo, é trocar dívida interna por dívida externa.

    E o argumento que fala que é o momento para tomar lá fora porque os juros estão baratos é um argumento falso, porque o governo não tem que atuar como um agente privado. Não tem que ter uma lógica de alocação de portfólio privado. Então vejo uma série de motivos que mostra que simplesmente não faz sentido. O governo tomou empréstimos externos recentemente, mas esses empréstimos são amarrados a programas específicos. São principalmente programas em áreas como infraestrutura e energia.

    André Luiz Marques Há pelo menos dois grandes desafios ou preocupações. Uma delas é a questão do câmbio, que acaba sendo uma variável bem importante. Mas mais até do que a questão do câmbio, há uma questão que é buscar um empréstimo para financiar uma despesa do dia a dia, que não sabemos exatamente quanto tempo vai durar. É quase como entrar no cheque especial para bancar as despesas do dia a dia – bancar a luz, o supermercado, esse tipo de coisa.

    Neste momento você tem uma despesa maior, uma despesa acelerada no lado da saúde e no lado do assistencialismo social. Mas isso não pode perdurar durante muito tempo. Buscar um empréstimo para poder fazer um investimento, ou trocar uma dívida cara por uma dívida barata, isso tudo faz bastante sentido financeiramente falando. Mas você recorrer a empréstimos – mesmo que fossem nacionais, onde não há a questão do câmbio – para poder pagar despesas do dia a dia mostra que você não tem recursos para nada. Mostra que você está entrando no cheque especial para pagar as contas do dia a dia.

    Isso definitivamente não tem uma sustentabilidade econômica e, consequentemente, afeta ainda mais [a economia] a médio e longo prazo: gera juros, gera encargos, gera um peso maior sobre a dívida que você poderia evitar de outras formas.

    Na sua visão, há opções melhores para o governo se financiar nesta crise? Quais?

    Pedro Rossi Por mais que o mercado de títulos hoje esteja com volatilidade, é melhor financiarmos com pós-fixados [títulos em que governo e credor definem qual será o indexador da dívida, sem saber qual será o valor desse índice] do que dolarizar a dívida. Se os juros longos, que são os dos pré-fixados [títulos negociados com percentual de retorno definido no momento da compra], aumentaram e fica ruim para o governo se financiar, ele não tem que ir para fora para financiar o seu gasto interno. Ele tem que simplesmente financiar com os juros curtos. Ou seja, com títulos públicos de curto prazo. No fundo, de qualquer maneira, aumenta a dívida interna.

    O que o governo está fazendo com esse empréstimo é financiar gasto interno com dívida externa, o que não faz sentido na minha opinião. Ou seja, tem dinheiro para o gasto social. A gente não precisa buscar fontes patrimoniais – vender ativos como empresas estatais – nem fontes externas para financiar um gasto social interno na pandemia.

    André Luiz Marques Antes de mais nada – e sei que isso não é fácil ou simples, e muitas dessas coisas precisam ser negociadas – você tem que mostrar para todo mundo que você precisa ter uma contenção de despesas em outras áreas. O recurso orçamentário, qualquer que seja ele, é um recurso limitado. Então, dado que o recurso é finito, você precisa fazer escolhas.

    E este é um momento de fazer escolhas. Historicamente, governos se utilizaram muito de redução de investimento, que é a primeira linha que costuma ser cortada, porque só vai trazer benefícios lá na frente. Quanto mais você corta investimento, mais você tem seu orçamento comprometido com despesas do dia a dia. Isso sem contar que mais de 90% do Orçamento é engessado por Constituição, leis etc. Então você fica com uma margem de manobra muito baixa. O ponto é: como que você consegue destravar toda essa máquina, destravar essas obrigatoriedades? É um bom momento. O governo falou algumas vezes de mandar reformas para o Congresso para discutir as obrigatoriedades que existem.

    Esse é o primeiro caminho, o principal. É claro que sabemos que a arrecadação, de forma geral – não só federal, mas estadual e municipal –, caiu significativamente e vai continuar caindo. E quanto mais demoradas forem as ações de suporte às empresas, suporte a emprego, mais lenta vai ser a recuperação. Claro, dependendo do tamanho da queda de arrecadação e do tempo que durar a queda, talvez só olhando “dentro de casa” não haja alternativas. Então emissão de títulos acaba sendo necessária. Mas acho que quanto mais pudermos postergar e evitar que isso aconteça, menos pressão haverá sobre a dívida pública de forma geral.

    Não acho que buscar empréstimos seja o caminho. Também não acho que emissão de moeda seja o caminho, porque você acaba gerando uma pressão inflacionária que vai piorar mais ainda as coisas. Mas você precisa ter logo um plano de manutenção de emprego e renda e, na medida do possível, preparar para a volta o mais rápido possível. Preparar para a volta não significa voltar o mais rápido possível; é você estar preparado, embasado com linhas de raciocínio e ação claras para quando for necessário. Mas se você não se estruturar, não olhar para as despesas da casa, sempre você precisará de mais dinheiro. E aí, quando vem uma crise, expõe todos os esqueletos que estão nos armários.

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