Orçamento de guerra: quais as regras dos gastos na pandemia

Câmara aprova projeto que reduz amarras sobre despesas do governo e atuação do Banco Central em momento de calamidade

    A Câmara dos Deputados aprovou na quarta-feira (6) a PEC (Proposta de Emenda à Constituição) conhecida como “orçamento de guerra”. O texto permite que o governo possa executar despesas para o enfrentamento da pandemia do novo coronavírus com maior agilidade, em regime jurídico diferente daquele que vigora para o Orçamento habitual da União.

    Para tornar isso possível, a PEC cria uma espécie de orçamento paralelo que vigorará durante o estado de calamidade pública, decretado até dezembro de 2020. O orçamento de guerra também abarca os atos já praticados desde 20 de março, quando a calamidade foi decretada. O vocabulário bélico evocado para referenciar o texto evidencia que se trata de um momento de urgência diante da crise.

    R$ 700 bilhões

    foram separados para uso nesse sistema excepcional, equivalente a pouco menos de um quinto do Orçamento previsto originalmente para 2020

    A mudança constitucional passa a valer assim que for promulgada pelo Congresso, sem necessidade de sanção presidencial.

    O objetivo do orçamento de guerra

    O orçamento de guerra é um orçamento extraordinário, sem as amarras que se aplicam geralmente sobre o Orçamento do governo federal. Por meio dessa espécie de atalho jurídico, espera-se que o governo consiga adotar medidas de combate ao novo coronavírus e à crise econômica que resulta da pandemia com maior rapidez.

    Há duas frentes principais em que o orçamento de guerra atua: gastos do governo e atuação do Banco Central. Nos dois casos, as regras foram afrouxadas temporariamente, com a ideia de agilizar a chegada de dinheiro para empresas e famílias.

    A PEC, proposta pelo presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), e outros deputados, é mais uma garantia jurídica que o Ministério da Economia cobrava do Congresso para tomar decisões durante a pandemia sem temer responsabilizações políticas ou jurídicas no futuro. A própria decretação do estado de calamidade já permitia ao governo, por exemplo, descumprir a meta fiscal de 2020.

    Nesse sentido, o orçamento de guerra expande ainda mais a flexibilidade fiscal do governo federal, mudando temporariamente os mecanismos de autorização de despesas e as limitações de endividamento do Estado. Abaixo, o Nexo explica o impacto dessas alterações.

    Gastos do governo

    A regra de ouro é uma norma que proíbe governos de contraírem dívida para pagar despesas correntes, como salários, benefícios assistenciais e manutenção habitual da máquina pública. Com o orçamento de guerra, os gastos relacionados à pandemia não estarão sujeitos a essa regra. Assim, gestores que autorizarem o endividamento do Estado para o pagamento de despesas rotineiras não incorrerão em crimes de responsabilidade fiscal.

    Além disso, as ações fiscais da administração federal para o combate ao coronavírus e à paralisação econômica, como aumento de despesas e concessão ou ampliação de incentivo ou benefício tributário, não ficarão submetidas aos limites e procedimentos estabelecidos pela Constituição, pelas leis orçamentárias ou pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Com isso, o governo ganha mais flexibilidade e agilidade para aumentar gastos durante a crise.

    A compra de títulos pelo Banco Central

    Outra mudança trazida pela PEC é a autorização dada ao Banco Central para comprar e vender no mercado nacional, sem a intermediação de bancos e sem a participação do Tesouro, direitos creditórios e títulos privados, como debêntures e CDBs (certificados de depósito bancário).

    Além disso, o Banco Central fica autorizado a comprar e vender títulos do Tesouro Nacional no mercado secundário (no qual as operações são feitas apenas entre investidores, sem a participação da empresa ou do Estado emissor do título), no Brasil ou no exterior. Essa prática, assim como a compra de papéis privados, é atualmente proibida à autarquia e, com a aprovação da PEC, só pode ocorrer durante o estado de calamidade pública.

    Ao liberar a atuação do Banco Central nesses mercados, o texto prevê que o banco irá prover liquidez para o mercado enfrentar o desaquecimento da economia. Com isso, a autoridade monetária do país deixa de depender de bancos para conseguir colocar mais dinheiro em circulação.

    Modelo semelhante já é empregado no exterior, como nos Estados Unidos, na Inglaterra, no Japão e na União Europeia. Na crise financeira de 2008, por exemplo, o Federal Reserve, banco central americano, valeu-se da compra de títulos privados para ajudar as empresas do país a enfrentar a grande retração econômica. Anos depois, o banco revendeu esses papéis ao mercado e obteve lucros com a operação.

    As restrições à atuação do Banco Central

    Proposta pelo presidente do Banco Central, Roberto Campos Neto, a possibilidade de compra de títulos privados foi um dos pontos mais controvertidos da PEC do orçamento de guerra. Uma das críticas era de que a medida exporia o Banco Central à possibilidade de comprar títulos “podres” (papéis que quase certamente trarão prejuízo), sendo benéfica apenas aos fundos de ativos que carregam quantidades consideráveis desses papéis. O texto chegou a ser apelidado de “PEC da Faria Lima”, em referência à avenida onde se localiza boa parte das gestoras desses fundos, em São Paulo.

    Dada a pressão negativa, o Senado incluiu no texto restrições à atuação do Banco Central e contrapartidas das empresas que serão beneficiadas com as compras de títulos pela autoridade monetária do país.

    Dessa forma, o Banco Central só poderá comprar títulos privados com nota de risco igual ou superior a BB- no mercado local, segundo uma das três principais agências internacionais de classificação de risco. Esses papéis deverão ter também preço de referência publicado por instituições acreditadas pelo Banco Central.

    Além disso, deverão ser privilegiados os papéis de micro, pequenas e médias empresas, e as instituições financeiras beneficiadas pela venda de ativos não poderão pagar juros sobre capital próprio ou dividendos acima do mínimo obrigatório estabelecido em lei ou no estatuto social. Também não poderão aumentar salários de diretores ou administradores.

    O Senado também havia restringido as compras do Banco Central a seis tipos de papéis privados, mas a Câmara derrubou essa limitação.

    Medidas de transparência

    A PEC do orçamento de guerra também prevê medidas de transparência, que garantam que ações do governo e do Banco Central sejam comunicadas regularmente ao Legislativo e à população.

    A começar pelo Executivo federal. Após o encerramento de cada bimestre, o presidente da República terá 30 dias para enviar ao Congresso uma prestação de contas específica sobre as ações tomadas no combate à pandemia. Já o Ministério da Economia deverá publicar a cada 30 dias um relatório com todos os valores e o custo de operações de crédito feitas durante o período de calamidade pública.

    No que diz respeito ao Banco Central, a autoridade monetária deverá publicar diariamente as operações de compras de títulos, com valores envolvidos e outros detalhes. Além disso, o presidente do Banco Central deverá prestar contas ao Congresso mensalmente, tratando das operações do banco no período em questão.

    O comitê derrubado pelo Senado

    Na primeira vez em que passou pela Câmara (o projeto foi alterado pelo Senado e teve de voltar aos deputados), os deputados haviam proposto um Comitê de Gestão de Crise, composto por diferentes ministros e liderado pelo presidente Bolsonaro. O grupo seria responsável por todas as ações fiscais, financeiras e de contratação da administração federal durante o período de calamidade. Ao Congresso Nacional caberia suspender decisões do comitê em caso de irregularidade ou de de extrapolação de competência.

    O Senado derrubou esse trecho, retirando o comitê do texto. O Congresso Nacional continua com o poder de suspender qualquer decisão do Poder Executivo em caso de irregularidade ou de extrapolação dos limitesda proposta.

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