O que está em jogo nas negociações sobre o Orçamento público

Impasse paralisou votação que analisaria vetos do presidente Bolsonaro. Entre os temas mais controversos do embate entre Legislativo e Executivo estão cerca de R$ 30 bilhões em emendas

    O Congresso começou a votar nesta terça-feira (3) os vetos do presidente Jair Bolsonaro sobre as regras de divisão do Orçamento entre os poderes da República. Após quatro horas de sessão, a votação foi suspensa pelo presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP).

    Um acordo entre lideranças partidárias e o Executivo, firmado no mesmo dia, prevê que o Congresso ceda em alguns pontos e acate vetos presidenciais. Deputados e senadores, porém, ainda devem receber montante considerável em emendas parlamentares.

    Nas redes sociais, o presidente Bolsonaro afirmou que a proposta orçamentária original do governo foi mantida. O governo federal, no entanto, encaminhou ao Congresso no fim da tarde de terça projetos de lei que consolidam concessões negociadas entre os poderes.

    Durante a votação dos vetos, os congressistas pediram mais tempo para a avaliação dos projetos, o que levou ao impasse que paralisou a sessão. Segundo Alcolumbre, ela deve ser retomada na quarta-feira (4).

    A disputa orçamentária entre Executivo e Congresso é o centro da tensão entre os dois poderes e o principal motivo das convocações de redes bolsonaristas para as manifestações de 15 de março, em defesa de Jair Bolsonaro. Entre os que prometem comparecer aos atos, são frequentes os pedidos de “fechamento do Congresso” e “fim do Supremo Tribunal Federal”.

    Ainda não foram analisados pelo plenário os temas mais controversos do Orçamento. Um deles é o veto presidencial nº 52, que derrubou a destinação de R$ 30,1 bilhões para o relator do Orçamento no Congresso, atualmente o deputado Domingos Neto (PSD-CE). Os senadores se dividiram sobre o melhor momento para fazer isso.

    Alguns parlamentares defendem que a votação só ocorra depois que os projetos de lei encaminhados pelo próprio governo, com concessões ao Congresso, sejam aprovados. Isso garantiria o cumprimento do acordo entre Executivo e Legislativo. Assim, caso a votação resulte na manutenção dos vetos, os parlamentares não sairiam de mãos abanando.

    Para derrubar vetos presidenciais, é necessário maioria absoluta – 41 votos dos senadores e 257 votos dos deputados.

    O novo acordo

    Entre mudanças e manutenções, o novo acordo firmado pelo Executivo e a cúpula do Legislativo, prevê os seguintes pontos, segundo líderes partidários responsáveis pela negociação:

    • As emendas parlamentares destinadas ao relator do Orçamento não mais abarcariam R$ 30 bilhões dos recursos que antes eram do Executivo. O montante dessas emendas seria de R$ 15 bilhões.
    • Os parlamentares também abririam mão de definir a ordem de execução das emendas e o ritmo de liberação das verbas ao longo do ano. Essas definições continuariam a ser prerrogativas do presidente, como sempre foram.
    • Em contrapartida, seria mantida a impositividade das emendas que se mantivessem com o relator. Isso significa que os R$ 15 bilhões seriam liberados para o Congresso, independentemente da vontade política do poder Executivo.

    O volume total do Orçamento público em 2020 é de R$ 3,6 trilhões. Descontando-se as despesas vinculadas do governo, como salários do funcionalismo público e políticas sociais, e as despesas com a dívida pública, sobram apenas R$ 126 bilhões para o Executivo aplicar em despesas correntes, investimentos e emendas parlamentares. Por isso as disputas em torno do montante destinado a emendas parlamentares é grande.

    As resistências ao acordo anterior

    Um acordo entre o governo Bolsonaro e o Congresso já havia sido costurado no início de fevereiro, entre o ministro da Secretaria de Governo, general Luiz Eduardo Ramos, e os presidentes do Legislativo, Davi Alcolumbre (Senado) e Rodrigo Maia (Câmara).

    Pelo pacto, o Congresso reduziria o montante das emendas do relator e de comissões de R$ 30 bilhões para R$ 20,1 bilhões. Em troca, o Executivo continuaria com o poder de definir a ordem em que serão liberadas emendas parlamentares de deputados e senadores.

    No entanto, senadores da direita e da esquerda, como Álvaro Dias (Podemos-PR) e Randolfe Rodrigues (Rede-AP), se posicionaram contra os pontos acordados. Para eles, deixar mais de R$ 20 bilhões sob o controle do Congresso seria uma distorção da separação dos Poderes estabelecida pela Constituição Federal, em detrimento do Executivo. O arranjo também daria muito poder a apenas um parlamentar, o relator do Orçamento, cargo revezado entre deputados e senadores.

    Entre os bolsonaristas, as críticas ao acordo cresceram depois que veio à público, por meio das redes sociais da própria Presidência, uma fala do general Augusto Heleno, do Gabinete de Segurança Institucional. Segundo o general, o Congresso estaria “chantageando” o Executivo.

    A declaração impulsionou a convocação de manifestações bolsonaristas em defesa do presidente. Os atos ganharam ainda mais impulso depois que o presidente compartilhou por WhatsApp vídeos que convocavam os brasileiros para ir às ruas no dia 15. A atitude foi considerada por muitos analistas quebra de decoro, o que pode ser fundamento jurídico para a abertura de um processo de impeachment.

    A novidade das emendas do relator

    As emendas do relator são uma espécie de emenda parlamentar, assim como as destinadas a deputados ou senadores individualmente, a bancadas estaduais e a comissões temáticas das casas legislativas. Todas elas são verbas orçamentárias que foram adicionadas pelo Congresso à previsão de gastos feita pelo poder Executivo.

    Com as emendas, os parlamentares têm recursos que podem destinar a obras públicas e outros investimentos em suas bases eleitorais. Ao presidente da República, por outro lado, as emendas servem como uma espécie de moeda de barganha com os congressistas. Atualmente, definindo ao menos a ordem em que serão liberadas, o chefe do Executivo pode negociar o apoio de parlamentares em prol da agenda do governo no Congresso.

    Ao criar a categoria “emendas do relator”, a Lei de Diretrizes Orçamentárias transferiu R$ 30 bilhões que estavam nas mãos do governo federal para o controle do Legislativo. Com isso, esses recursos ficariam vinculados aos projetos para os quais as emendas foram autorizadas.

    Os ministérios, dessa forma, ficariam engessados, a contragosto de Bolsonaro e seus aliados. Ainda que convencessem os parlamentares a liberarem os recursos, o dinheiro só poderia ser aplicado nos projetos para os quais as emendas foram autorizadas no Orçamento Anual.

    Entre os efeitos da restrição de autonomia na gestão financeira, os ministérios perderiam, por exemplo, a possibilidade que tinham de usar parte desses R$ 30 bilhões para cobrir despesas empenhadas ainda ao Orçamento do ano anterior, os chamados “restos a pagar”.

    A natureza impositiva, outro aspecto das emendas do relator, também irritou o governo federal. Analistas apontam que o aumento dos poderes financeiros do Congresso pode levar a uma explosão dos gastos, dadas a alta fragmentação partidária no Brasil e a consequente multiplicidade de interesses entre os parlamentares – inclusive na contramão da política econômica do Executivo.

    Todos esses pontos foram vetados pelo presidente Jair Bolsonaro no fim de 2019, e agora estão novamente em discussão no Congresso, que tem a palavra final sobre o assunto.

    Os poderes do Congresso

    A partir de 2015:

    Por conta de uma emenda constitucional aprovada em 2015, a execução das emendas parlamentares destinadas a congressistas individualmente passou a ser obrigatória até o final de cada ano, independentemente da vontade política do Executivo. Antes, o governo tinha liberdade para decidir se liberaria as emendas ou não.

    A partir de 2020:

    Outra emenda constitucional, aprovada em 2019, determinou que as emendas parlamentares destinadas às bancadas estaduais também seriam de execução obrigatória. Estabeleceu também a regra do Orçamento impositivo, pela qual o Orçamento aprovado deve ser integralmente executado pelo governo federal, e as possibilidades restritas de contingenciamento devem ser previstas em lei.

    A partir de 2020 também:

    Dessa vez a mudança não veio por emenda constitucional, mas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, aprovada pelo Congresso em outubro de 2019. Além de ter criado a categoria de emendas do relator, abarcando R$ 30 bilhões dos cofres do Executivo, a lei estabelece que essas emendas serão impositivas, e que serão os parlamentares os responsáveis por definir a ordem de pagamento. Essas regras foram vetadas pelo presidente Bolsonaro e agora estão em discussão no Congresso.

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