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Qual o limite entre liberação de emendas e compra de votos

Ministério Público abriu inquérito civil para apurar irregularidades na votação da reforma da Previdência. O ‘Nexo’ falou com o professor Carlos Pereira sobre como esse mecanismo é usado na política brasileira

    O Ministério Público Federal abriu um inquérito civil para investigar se houve irregularidades na aprovação da reforma da Previdência. Deputados do PSOL, que fizeram o pedido de apuração, argumentam que o processo de liberação de R$1,13 bilhão em emendas parlamentares durante a discussão da proposta no Congresso caracterizou compra de votos.

    O pedido de investigação foi feito pelo partido de oposição e aponta como alvos o presidente Jair Bolsonaro (sem partido), o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ), e o ministro da Saúde, Luiz Henrique Mandetta (DEM).

    O partido se apoia em um áudio da deputada Carla Zambelli (PSL-SP) para um político paulistano, no qual ela afirma que o governo de Bolsonaro condicionou a liberação de emendas parlamentares ao apoio à reforma.

    Só consegui essa verba e indiquei mais R$ 5 milhões para a saúde do estado porque houve uma verba suplementar por conta da reforma da Previdência. Então, todos os deputados que votaram a favor da reforma da Previdência tiveram alguma verba que poderiam tirar de alguns ministérios para poder mandar para alguma cidade

    Carla Zambelli

    deputada federal (PSL), em áudio para político paulistano

    Zambelli nega que houve compra de votos. “O que existe, historicamente, é um rateio de verbas ministeriais, de diversos ministérios, que os deputados destinam para suas bases”, disse.

    As conclusões do inquérito civil podem dar base a ação de improbidade administrativa, na qual as autoridades envolvidas podem sofrer punições como suspensão dos direitos políticos e a perda da função pública. No âmbito criminal (no qual os agentes podem receber a pena de prisão), a Procuradoria-Geral da República considerou que não há elementos mínimos para a abertura de inquérito. A liberação de emendas ao orçamento para parlamentares é prevista pela Constituição Federal.

    Parlamentares da oposição, porém, questionam o aumento da liberação de emendas justamente no mês de julho de 2019, quando a reforma foi votada na Câmara dos Deputados. Ainda em julho, o deputado federal Ivan Valente (PSOL-SP) entrou com uma ação no Supremo Tribunal Federal para suspender a votação da Previdência.

    O parlamentar argumentou que o governo autorizou emendas parlamentares para além do que havia sido previsto em lei pelo Congresso, o que pode configurar crime de responsabilidade. A Lei Orçamentária Anual autorizou R$ 604 milhões, mas o governo liberou aproximadamente R$ 1 bilhão. O ministro do STF Dias Toffoli negou a suspensão da votação.

    “As emendas não podem ser feitas: primeiro porque não respeitaram o devido processo, deixando de estar precedidas de lei; depois que, às vésperas da votação da reforma da Previdência, evidenciam ou corroboram as liberações para beneficiar os apoiadores da proposta de PEC”

    Ivan Valente

    deputado federal, em julho de 2019

    O processo de liberação de emenda

    A liberação de emendas pelos parlamentares é regulada pela Constituição de 1988. As normas exigem, por exemplo, que os parlamentares justifiquem a destinação dos recursos e apresentem a um comitê do Congresso Nacional um plano de trabalho para a implementação do montante recebido, incluindo cronograma e as licenças que serão necessárias para a execução do projeto.

    Depois de aprovadas por comitê do Congresso Nacional, as emendas parlamentares, sejam individuais ou coletivas, devem ser incluídas no orçamento federal, aprovado pelo Congresso, em conjunto com o Palácio do Planalto. Depois disso, o governo federal empenha o montante que destinará às emendas, isto é, publica no Diário Oficial o valor que será reservado para esse fim. Antes de finalmente executar as emendas (quando o governo se compromete definitivamente com o pagamento), o Executivo ainda exige das entidades que receberão as verbas uma série de comprovantes e garantias.

    A Constituição estabelece que as emendas individuais não podem ultrapassar 1,2% da receita corrente líquida da União (tributos arrecadados pelo governo federal, menos os repasses obrigatórios a estados e municípios). As emendas coletivas obedecem ao teto de 1%.

    R$ 20 bilhões

    é o montante aproximado de recursos da União destinados às emendas parlamentares em 2020

    50%

    é a porcentagem mínima das emendas individuais que deve ser destinada à área da saúde, segundo determinação constitucional

    Ainda que uma PEC (Proposta de Emenda Constitucional) aprovada em 2015 tenha estabelecido a obrigatoriedade de o governo executar as emendas individuais previstas no Orçamento, o momento dessa execução ainda fica a cargo do presidente da República, que utiliza esse poder como instrumento de barganha para conseguir apoio parlamentar – seja para aprovar, seja para rejeitar uma medida discutida no Congresso.

    A partir de 2020, a execução das emendas das bancadas dos estados e do Distrito Federal também será obrigatória para o Executivo, que continuará, em contrapartida, com o poder de escolher o momento da liberação. A chamada PEC do Orçamento Impositivo, que trouxe a mudança, foi aprovada pelo Congresso Nacional em junho de 2019.

    Bolsonaro sobre o toma lá, dá cá

    O discurso usado pela oposição que considera a liberação de emendas parlamentares como compra de votos ecoa declarações feitas pelo presidente Jair Bolsonaro ao longo da carreira política. Durante a campanha, ele adotou um forte tom contra o que chamava de “toma lá, dá cá”.

    • quando era deputado, Bolsonaro chegou a sugerir que a liberação de emendas era uma forma de “comprar” congressistas de esquerda

    • em 2015, o então deputado federal votou a favor de tornar obrigatória a execução das emendas individuais

    • durante a campanha eleitoral de 2018, Bolsonaro destacou que era representante de uma “nova política” e prometeu que não praticaria o que chama de “toma lá, dá cá” para formar maioria no Congresso

    Acusado de trair sua posição, o presidente disse que estava apenas cumprindo a lei e negou a troca de verbas por votos: “informo que não há verbas sendo liberadas para a aprovação da Nova Previdência”, afirmou em março de 2019 no Twitter.

    Uma análise sobre o uso de emendas na política brasileira

    Sobre o papel das emendas parlamentares, o Nexo conversou com Carlos Pereira, professor titular da FGV Ebape (Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas) e pós-doutor em ciência política pela Universidade de Oxford (Reino Unido).

    Por que a Constituição de 1988 prevê que parlamentares possam obter do Poder Executivo verbas adicionais ao orçamento proposto pelo presidente da República?

    Carlos Pereira No âmbito sistêmico, as emendas parlamentares são uma espécie de moeda de troca institucionalizada que o presidente da República tem para conseguir governar, o que é fundamental para que a própria democracia se sustente. Assim como os poderes de veto e de edição de medidas provisórias e decretos, o poder de distribuir recursos financeiros também permite ao presidente da República conseguir coordenar as disputas de interesse que caracterizam o sistema democrático. Além disso, as emendas servem para que cada parlamentar tenha de nutrir sua rede local de interesses colocando seu carimbo pessoal, o que permite que os eleitores daquela região possam avaliar seu trabalho.

    No âmbito social, as emendas parlamentares servem para que os parlamentares possam atender aos interesses específicos de suas localidades. Em estudo publicado em 2018, dois colegas e eu examinamos os resultados de diversas políticas públicas locais, considerando índices como mortalidade infantil, desenvolvimento educacional, acesso a emprego formal e nível de salário. Percebemos que, na medida em que as emendas são alocadas conforme a real necessidade dos municípios, e não conforme os interesses eleitorais do deputado, os municípios que mais recebem emendas parlamentares são os que mais apresentam melhoras em seus índices sociais.

    Como o presidente Jair Bolsonaro tem feito uso desse poder de distribuição de recursos?

    Carlos Pereira O governo Bolsonaro é vítima do próprio discurso. Ele demonizou o jogo político, amarrando suas próprias mãos. No primeiro ano, Bolsonaro teve uma relação adversarial com o Congresso, abriu mão de formar uma grande coalizão e demonizou o jogo das relações entre Executivo e Legislativo, dizendo que esse era um jogo corrupto, que era a “velha política”. No entanto, quando viu o risco de fracasso da reforma, acabou abrindo os cofres.

    Ainda assim, não podemos esperar que o governo Bolsonaro tenha maturidade política para admitir aos seus eleitores que o jogo político deve ser jogado. Sua estratégia é de campanha perpétua, estabelecendo conexões diretas com o eleitor para tentar constranger o Legislativo o máximo possível. Esse tipo de estratégia não garante previsibilidade e, como consequência, temos um governo errático. Nas matérias sobre as quais existe um consenso grande na opinião pública, como foi o caso da reforma da Previdência, o governo tende a ter mais sucesso. Em outras matérias, o governo não terá tanta facilidade.

    Muitos consideraram que, no processo de aprovação da reforma da Previdência, o valor do montante autorizado sob a forma de emendas parlamentares foi exagerado. Como isso poderia ter sido evitado?

    Carlos Pereira Para evitar que os parlamentares inflem o preço de seu apoio a projetos legislativos, o governo precisa sinalizar o quanto antes que tratará todos os aliados de forma legítima, transparente e proporcional em relação à representatividade de cada um no Congresso. É necessário que o governo demonstre ter critérios claros para a distribuição de cargos e de recursos orçamentários. Isso tende a gerar um comportamento conciliatório e de cooperação. Quando o governo não faz isso, partidos da própria base governista pode se sentir preteridos, o que gera animosidades e aumento dos custos envolvidos na negociação do apoio do parlamentar ao projeto da Presidência.

    Agora, mesmo quando o jogo é jogado dessa forma, o governo deve esperar um comportamento estratégico por parte dos parlamentares. Como é um jogo repetitivo, os parlamentares sempre tentarão se ajustar aos padrões de comportamento, para tentarem ganharem mais. Ainda assim, quando se leva o peso político de cada um, há uma tendência de diminuição desses problemas.

    O que caracterizaria a compra de votos?

    Carlos Pereira Autorizar ou receber emendas parlamentares, seja para conseguir aprovação de um projeto de lei, seja para o arquivamento de um pedido de impeachment, não caracteriza compra de votos, corrupção, pois as trocas realizadas no âmbito das emendas parlamentares são previstas e reguladas pela Constituição.

    O problema acontece quando essas negociações entre o poder federal e os representantes estaduais se dão de uma forma escusa, com moedas de troca ilegais. Isso foi o Mensalão e, de uma forma mais sofisticada, o Petrolão. Não foi o que ocorreu na aprovação da reforma da Previdência.

    Criou-se no Brasil uma espécie de aversão de parcela da população a esse jogo político, ainda que lícito e comum em países democráticos. Por que isso aconteceu?

    Carlos Pereira A ação do PSOL, assim como posicionamentos do próprio Bolsonaro, demonizam as negociações políticas, as trocas necessárias ao regime democrático. Ocorre que o governo Bolsonaro disse que não iria fazer essas trocas e acabou gastando muito. Muito mais do que se tivesse feito uma coalizão majoritária e estável desde o princípio. Em cima da hora, o preço do apoio parlamentar é inflacionado.

    Para mudar o preconceito do brasileiro em relação a esse processo, é necessário que os próprios políticos reconheçam que a negociação faz parte da dinâmica democrática, que tem seus custos. Isso existe em todas as democracias do mundo.

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