O que é o novo marco legal do saneamento básico

Projeto de lei aprovado pela Câmara abre caminho para aumento da participação da iniciativa privada no setor. O ‘Nexo’ explicou a proposta e destrinchou os pontos mais polêmicos

    A Câmara aprovou na quarta-feira (11) o texto-base do novo marco legal do saneamento básico brasileiro. O projeto de lei altera as regras para a prestação de serviços de saneamento, facilitando a entrada de empresas privadas no mercado e buscando universalizar o acesso no Brasil.

    O texto tem origem em tentativas anteriores do governo Michel Temer de mudar o marco regulatório do setor. A tramitação começou pelo Senado. A principal medida do projeto de lei é a obrigatoriedade de haver concorrência nas contratações de serviços na área, abrindo caminho para aumento da participação da iniciativa privada no setor.

    Por ter sido alterado na Câmara, o texto ainda precisa voltar para o Senado antes de partir para sanção presidencial. Abaixo, o Nexo reúne os pontos centrais da proposta e destaca os trechos que mais geraram resistência ao longo do ano e meio em que o novo marco legal esteve em discussão no Congresso.

    Os principais pontos do projeto

    O projeto estabelece novas diretrizes para contratos da área de saneamento no Brasil. O saneamento abarca uma gama ampla de serviços. Entram no escopo quatro tipos:

    • Abastecimento de água potável
    • Coleta e tratamento de esgoto
    • Limpeza urbana
    • Redução e reciclagem de lixo

    A mudança nos contratos

    O principal ponto do projeto é abrir caminho para ampliação da participação privada no mercado. A forma de alcançar esse objetivo é tornando obrigatória a abertura de licitação quando os estados e municípios contratarem um serviço de saneamento.

    Atualmente, as autoridades locais podem optar por firmar o chamado “contrato de programa”. Essa modalidade permite que empresas estatais que prestam serviços de saneamento sejam contratadas sem licitação – portanto, sem concorrência privada.

    Com a obrigatoriedade das licitações e consequente vedação dos “contratos de programa”, a tendência é que haja aumento da participação de empresas privadas no mercado.

    O governo afirma que isso deve elevar consideravelmente o investimento no setor. O secretário de Desenvolvimento da Infraestrutura do governo, Diogo Mac Cord, chegou a estimar ao jornal Gazeta do Povo um investimento total de R$ 700 bilhões até 2033.

    A pedido dos estados e municípios, o texto prevê um período de transição para a obrigatoriedade de licitação nos serviços de saneamento. Foi acordado que haverá um prazo em que as autoridades locais poderão renovar os “contratos de programa” por até trinta anos.

    Originalmente, esse prazo era de apenas um ano, mas, após negociação, ficou para março de 2022. Também até esse prazo, poderão ser formalizadas as chamadas “situações de fato”, quando os serviços de saneamento são prestados sem contrato.

    As metas de universalização

    Outro fator central no novo marco de saneamento básico é a criação de metas de universalização de acesso ao saneamento pelo Brasil. O objetivo é chegar o mais perto possível do acesso total da população ao serviço. O ministro Paulo Guedes chegou a dizer que o saneamento deve ser tratado como a telefonia celular foi nas últimas décadas: “ninguém tinha e (agora) todo mundo tem”. A determinação é que, até o final de 2033, o país já amplie significativamente a oferta de saneamento à população.

    53,2%

    da população brasileira teve acesso a coleta e tratamento em 2018, segundo o Sistema Nacional de Informação sobre Saneamento

    83,6%

    da população brasileira teve acesso a água tratada em 2018, segundo o Sistema Nacional de Informação sobre Saneamento

    90%

    da população brasileira é a meta estabelecida para coleta e tratamento de esgoto até 31 de dezembro de 2033

    99%

    da população brasileira é a meta estabelecida para o fornecimento de água tratada até 31 de dezembro de 2033

    Os novos contratos já deverão conter as metas de universalização dos serviços de saneamento postas pelo novo marco legal. Isso vale também para os “contratos de programa” que serão renovados até março de 2022. Só poderão renovar esses contratos as empresas estatais que comprovarem cobertura de ao menos 90% no serviço de fornecimento de água tratada e ao menos 60% no serviço de esgoto tratado na data da publicação da lei.

    Para os contratos de saneamento que já estão em vigor, o prazo para definição de metas de universalização será de um ano. Os “contratos de programa” que não forem renovados no prazo estipulado pelo projeto cumprirão seus prazos originais e terão de passar pelo processo de licitação se quiserem ser renovados posteriormente.

    A regionalização do saneamento

    A proposta prevê também que o saneamento passe a ser prestado de forma regionalizada. Isso significa que serão montados blocos com cidades que prestarão os serviços do setor em conjunto municípios vizinhos poderão integrar a mesma licitação.

    A separação dos blocos será feita pelos estados, e os municípios terão 180 dias para aderir a essas modalidades, contando a partir da publicação oficial da lei. Se os estados não conseguirem montar um bloco a tempo, a União é quem decidirá qual será a divisão.

    A aglutinação e regionalização dos serviços de saneamento partem da ideia de que isso tornará os blocos mais atrativos aos investimentos do setor privado. Segundo esse raciocínio, com a junção de municípios de diferentes atratibilidades sob um mesmo processo de licitação, é possível que locais que teriam dificuldades de obter bons contratos consigam um serviço melhor do que se abrissem um processo próprio de licitação.

    O papel da Agência Nacional de Águas

    A ANA (Agência Nacional de Águas) deve desempenhar um papel central no saneamento brasileiro a partir do novo marco legal do setor. Até a publicação da nova lei, a agência era responsável por regular o acesso e o uso dos recursos hídricos no âmbito da União, como rios que atravessam mais de um estado.

    A ANA deve ser a ferramenta usada pelo governo federal para centralizar a regulação do setor de saneamento. A ela caberá formular as chamadas “normas de referência” que orientarão a atuação das empresas prestadoras de serviços e das agências reguladoras locais.

    Entre as funções que devem entrar no escopo da ANA estão o estabelecimento dos padrões de qualidade e eficiência que serão adotados no saneamento básico e a determinação das tarifas a serem cobradas dos consumidores dos serviços. A agência também deve padronizar as diferentes metas do setor, considerando as condições de cobertura e viabilidade da prestação de serviços em cada local.

    O papel do BNDES no saneamento

    O BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) assumiu o protagonismo no assunto do saneamento básico, que está no radar da agenda liberalizante do governo Bolsonaro. Ao longo de 2019, o comando do banco assumiu cada vez mais o discurso de que priorizaria aportes que pavimentariam a entrada da iniciativa privada no setor.

    “A prioridade zero é saneamento. Assim que tivermos esse ponto de partida [o novo marco regulatório], já temos alguns mandatos na casa de privatização em saneamento (sete Estados procuraram o BNDES). Com o novo marco, o mercado começa a se desenvolver e o capital flui”

    Gustavo Montezano

    presidente do BNDES, em entrevista publicada pelo Estado de S. Paulo em 30 de setembro de 2019

    Além do presidente do BNDES, Gustavo Montezano, o ministro da Economia, Paulo Guedes, também se mostrou favorável à abertura de linhas que facilitem a entrada de dinheiro privado no saneamento. Segundo o ministro, a medida integra a nova estratégia do banco de se inclinar mais para a área social.

    “O Estado brasileiro tem que ser transformado para ajudar o dinheiro a chegar onde o povo está e suas necessidades básicas”

    Paulo Guedes

    ministro da Economia, em evento do BNDES no Rio de Janeiro em 6 de dezembro de 2019

    A resistência dos governadores ao novo marco

    As dificuldades para a aprovação apareceram nas diferentes tentativas do governo federal de emplacar um novo marco regulatório para o saneamento desde 2018. Como um todo, as resistências podem ser divididas em duas frentes.

    Por um lado, existe a discussão em torno da necessidade de licitação para contratar um serviço de saneamento. Esse ponto foi especialmente criticado por governadores de todas as regiões do Brasil, que argumentaram que o fim dos “contratos de programa” levariam a um cenário de insegurança jurídica e desvalorização das empresas estatais do setor.

    Uma carta pública foi divulgada em 12 de maio de 2019, quando ainda tramitava no Congresso uma medida provisória editada por Temer em dezembro de 2018. Vinte e quatro dos 27 governadores assinaram a carta; as exceções foram os governadores de São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, que manifestaram interesse em privatizar suas companhias de saneamento.

    Durante a tramitação do projeto de lei pela Câmara, os deputados de bancadas de estado do Nordeste também resistiram à extinção dos “contratos de programa”. O ponto de virada veio quando o Congresso aumentou o prazo de prorrogação de contratos dessa modalidade até março de 2022. Governadores do Nordeste agradeçeram a alteração, abrindo caminho para a adesão de deputados da bancada nordestina ao projeto de lei.

    A questão da privatização do saneamento

    Há também a questão da ampliação da participação privada no saneamento, que enfrentou – e segue enfrentando – a oposição de parlamentares ligados a partidos de esquerda.

    Os deputados questionam se a entrada de empresas privadas irá de fato ampliar o acesso ao saneamento em regiões onde há maior carência pelos serviços. Além disso, os representantes afirmam que a medida levará a um aumento de tarifas no setor e à “entrega dos municípios” ao capital privado. Por fim, há críticas às metas estabelecidas, que são vistas como pouco realistas.

    A tendência é que as licitações sejam de contratos de concessão. Ou seja, o governo deverá ceder às empresas o direito de explorar as atividades de saneamento por um prazo pré-estabelecido. A remuneração dos empreendimentos para as empresas que levarem a concessão virá de cobranças e tarifas pelo serviços, assim como ocorre em pedágios de rodovias concessionadas.

    As cidades que estão reestatizando o saneamento

    Muitas cidades pelo mundo passaram por processos de desestatização do setor do saneamento, mas algumas delas chegaram a voltar atrás na decisão. Entre 2000 e 2017, foram registradas no mundo 267 cidades que reestatizaram os serviços de saneamento, segundo levantamento do Transnational Institute, centro holandês de estudos em democracia e sustentabilidade.

    Na maioria dos casos, a volta da responsabilidade para o Estado esteve ligada a uma percepção de que as empresas que prestavam os serviços não eram capazes de cumprir com o total das obrigações envolvidas. Os serviços eram considerados ineficientes, com aumento de preços e investimentos insuficientes.

    O grosso dos casos de reestatização ocorreram na Europa. A lista envolve grandes cidades como Berlim, Paris e Budapeste. Só na França, 106 cidades reestatizaram o saneamento. Mas o fenômeno ocorreu também fora do continente europeu: Buenos Aires (Argentina) e La Paz (Bolívia) são alguns casos sul-americanos, enquanto Bamako (Mali), e Maputo (Moçambique) foram cidades africanas que passaram pelo processo.

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