Quais efeitos da unificação dos pisos da saúde e da educação

Pacto federativo apresentado pelo governo ao Congresso junta regras para gastos nas duas áreas. O ‘Nexo’ conversou com especialistas para entender como a medida mexe com a dinâmica orçamentária pelo país

    O presidente Jair Bolsonaro e o ministro da Economia, Paulo Guedes, foram ao Congresso no dia 5 de novembro para apresentar o Plano Mais Brasil. O programa, composto de três PECs (Propostas de Emenda à Constituição), busca reformar o Estado brasileiro.

    O pacote tem como base os princípios de redução de despesas, desvinculação de gastos públicos e maior autonomia aos estados e municípios. Ele dá sequência ao projeto do governo Bolsonaro de enxugamento da máquina e dos gastos públicos, algo iniciado com a aprovação da reforma da Previdência em outubro. Os textos que dão sequência ao projeto são a PEC emergencial, a PEC dos fundos e o pacto federativo.

    A PEC emergencial antecipa o acionamento dos chamados gatilhos previstos na lei do teto de gastos. As medidas permitem que o governo reduza temporariamente a jornada de trabalho e os salários de servidores públicos, congelando também benefícios e avanços de carreira para quem trabalha na máquina pública.

    Já a PEC dos fundos tem o objetivo principal de liberar recursos que antes tinham um destino predeterminado. Ela faz isso ao extinguir a grande parcela dos 281 fundos públicos que, segundo o governo, retêm cerca de R$ 220 bilhões. Esses montantes seriam destinados ao pagamento da dívida pública.

    O pacto federativo, por sua vez, é composto por uma série de medidas diferentes que, resumidamente, aumenta a autonomia e responsabilidade dos estados e municípios para realizar seus gastos. Entre as mudanças propostas está a unificação do piso de gastos em saúde e educação nos estados e municípios. Abaixo, o Nexo traz os principais pontos do projeto.

    O que é o pacto federativo

    Em termos gerais, a PEC do pacto federativo altera a forma como são distribuídos os recursos e despesas entre os três níveis do poder público: União, estados e municípios. Com as mudanças, o Planalto pretende aumentar o repasse aos estados e municípios e ampliar a autonomia dos governos locais para decidir onde alocar suas despesas. O alívio financeiro seria acompanhado de contrapartidas de controle de gastos e monitoramento fiscal.

    Entre as medidas contempladas, o pacto federativo propõe a extinção de municípios pequenos considerados insustentáveis financeiramente, aumenta os repasses do pré-sal aos estados e municípios e endurece a fiscalização de gastos públicos nessas instâncias. A ideia do governo é distanciar a decisão do alocamento de despesas de Brasília, dando mais autonomia para estados e municípios decidirem para onde vão os recursos.

    Uma das alterações presentes no texto do projeto é a unificação dos pisos previstos em lei para gastos com saúde e educação. Caso aprovado, isso flexibilizaria os orçamentos dos governos locais; os governantes terão um piso de recursos que deverão alocar para as duas áreas, mas não terão um mínimo estabelecido para cada uma delas.

    Assim, a educação poderá receber mais do que o piso enquanto a saúde poderá receber menos, e vice-versa. O importante é que, somados, os valores gastos nas duas áreas atinja determinado valor.

    Os pisos de saúde e educação

    COMO FUNCIONA

    Nos estados, 25% da receita proveniente de impostos e transferências são destinados à educação; outros 12% são destinados à saúde. Já nos municípios, 25% também vão para a educação, mas o repasse para a saúde é de 15%. Esses mínimos podem ser cumpridos com os repasses de instâncias superiores, arrecadação municipal e com recursos de emendas parlamentares. Emendas parlamentares são modificações ao orçamento federal, propostas por representantes no Congresso, para alocar dinheiro para determinados projetos.

    O QUE O PACTO FEDERATIVO PROPÕE

    O projeto apresentado pelo governo unificação os pisos previstos em lei para gastos com saúde e educação. Assim, os estados teriam de cumprir com um mínimo de 37% de gastos conjuntos para as duas áreas. Já nos municípios, essa parcela é mais elevada, ficando em 40% dos recursos.

    Duas visões sobre a unificação dos pisos

    O Nexo conversou com dois especialistas para entender os possíveis efeitos que a unificação dos pisos poderia ter sobre a saúde e sobre a educação para saber se a unificação do piso dos gastos em saúde e educação pode gerar uma disputa entre as duas áreas. E também para entender como os gastos em saúde e educação se relacionam.

    ‘Flexibilidade atende a necessidades’

    Naercio Menezes Filho

    professor titular da cátedra Ruth Cardoso, professor associado do Insper e professor associado da USP.

    “Acho que cabe ao gestor municipal e câmara dos vereadores decidirem qual é a urgência maior dentro do município e quais as necessidades dentro do município. A briga por recursos existe, não vamos ser ingênuos; há os funcionários da saúde, os funcionários da educação, os professores, os médicos, enfermeiros. Mas também há quem vai arbitrar e quem vai ver as necessidades desses recursos.

    Não é só uma questão de disputas de recursos. Acho importante dar flexibilidade ao gestor municipal e à câmara de vereadores para escolherem onde que as urgências são maiores dentro do município. Existem necessidades, e elas variam de município para município, de estado para estado. Por isso acho que [a unificação dos pisos] é uma boa ideia. Desde que a vinculação [a saúde e educação] seja mantida, porque saúde e educação são as prioridades do país, junto com assistência [social]. Mas acho positivo dar uma flexibilidade para que cada município consiga direcionar os recursos de acordo com suas necessidades.

    O Brasil tem mais de 5.500 municípios, e cada um deles é diferente. Se o município tem crianças que estão tendo problemas sérios de saúde e há creches para todo mundo, então a necessidade é de gastar mais com saúde. Se os problemas de saúde e atenção básica já estão minimamente resolvidos e está faltando vagas em creches e escolas, então é necessário gastar mais com educação.

    Acho que cabe aos gestores – prefeitos e câmaras de vereadores – e à própria sociedade decidir onde a situação está pior.

    “É a população que tem que decidir o que ela acha mais importante e direcionar recursos para resolver esses problemas”

    Ela deve decidir se acha mais importante investir numa creche ou num posto de saúde.

    A vida é mais importante; a pessoa precisa estar viva. Se há um município onde as crianças estão morrendo, obviamente a prioridade é salvar vidas. Se você dedicar mais recursos para a saúde, vai ter um atendimento melhor para a população. Se você der mais dinheiro para a educação, você vai ter um aprendizado melhor, que vai melhorar a progressão na escola e diminuir o abandono [escolar]. A minha visão é de que é melhor tratar as duas em conjunto; as duas coisas são importantes.

    Acho que é uma falsa disputa, que muitas vezes os lobbies das categorias vão colocando como se fosse uma briga. Na verdade, os dois [saúde e educação] têm que se unir e decidir em cada localidade, de acordo com as necessidades e preferências da população, onde os recursos têm que ser melhor aplicados. Não adianta nada você ter uma escola boa e todo mundo chegar doente. E não adianta nada todo mundo ser saudável e não aprender nada na escola. Os dois são complementares.

    As pessoas precisam ter acesso às duas coisas para que possam ser mais felizes, realizar seus sonhos, conseguir ganhar uma inserção no mercado de trabalho formal, com maiores salários. Isso contribui para a queda da desigualdade, aumento da produtividade e crescimento econômico no longo prazo.

    O importante é garantir um mínimo para educação e saúde para que esse dinheiro não seja desviado pelas elites locais para outros gastos que não são tão importantes, como obras desnecessárias, expansão da câmara dos vereadores, todas essas coisas que acabam atendendo os interesses das elites locais em detrimento da população mais pobre. A prioridade têm que ser os gastos com educação, saúde e assistência social. Você deve manter uma folha de pagamento enxuta e um sistema eficiente para poder resolver esses problemas.”

    ‘Esferas não estão organizadas’

    Flávia Chein

    professora de economia da UFJF (Universidade Federal de Juiz de Fora)

    “Na área social, a gente observa que elas [saúde e educação] de fato concorrem, por uma falta de articulação. Obviamente temos recursos escassos, e diante de todo o contingenciamento que é feito, a disputa acaba aparecendo mais claramente entre saúde e educação, porque há um rebatimento direto na população; então consegue-se perceber que está havendo uma restrição de gastos de forma mais clara.

    O valor total do gasto que vai ser colocado neste caso não está se alterando. O governo federal está dizendo que não será ele que vai dizer quanto que o estado ou município vai colocar na saúde e na educação. O estado ou município é que vai fazer essa repartição entre saúde e educação.

    O grande temor que se tem quando se dá esse poder decisório para estados e municípios – no caso de municípios talvez seja ainda um pouco mais severo – é de que a educação acabe pagando o maior preço. E acabe pagando justamente porque a questão da saúde tem um apelo social imediato mais claro. Quando se diz que vai deixar de investir em educação porque vai financiar compra de medicamentos ou comprar uma ambulância, essa parte tem um apelo social mais forte do que dizer que vai investir e contratar professor.

    A disputa vai surgir – e esse é o grande problema – se não tivermos uma articulação do que de fato seria uma política social. Todos os investimentos em saúde e educação deveriam ser vistos na verdade como complementares. E o que a gente vem basicamente fazendo no país é considerando esses dois investimentos como se eles fossem concorrentes entre si, como se fossem substitutos.

    Todo investimento feito em saúde tem rebatimento na educação e o investimento feito em educação tem rebatimento na saúde. Por exemplo, se você educa a criança a cuidar da sua higiene, você tem um rebatimento numa queda de doenças que são causadas pela falta de cuidado. Da mesma forma, quando a criança está saudável, ela aprende mais facilmente, você tem ganhos de desempenho.

    O problema é que a alocação de gastos acaba virando uma disputa por cumprimento de determinadas rubricas em detrimento de outras.

    “Se não houver um papel de coordenação e planejamento forte, haverá um acirramento da concorrência”

    A questão da alocação não é simplesmente um jogo político. O que pode acontecer é que alguns agentes façam uso político, pressionem para um determinado tipo de gasto em saúde. Essa medida do governo pode ser algo que tenha uma boa intenção, no sentido de que o governo está deixando que cada uma dessas instâncias locais faça sua melhor alocação, está dando poder decisório para essas instâncias que são mais próximas da população.

    O problema ocorre se for feito o uso político [dos recursos]. Se não pensar uma política para desenvolvimento local, aí sim pode virar um jogo político de um deputado ou um secretário tentando puxar recursos do estado. E aí pode ser que acabe aumentando o gasto em um setor onde a pressão política é maior, e reduzindo o gasto em outro setor em que, para determinado município, seria mais importante e interessante investir. O próprio estado ou município pode optar por uma divisão que seja igualitária; nada impede que isso seja feito. O problema é que não acredito que essas esferas estejam organizadas para tomar essa decisão da melhor forma possível.

    Olhando mais para frente, o que pode acontecer é uma redução de fato no investimento em educação. Os nossos resultados do Pisa foram divulgados e a gente pode ver que ainda existe um tremendo deficit em termos de educação básica no Brasil. Precisamos investir mais em qualidade de educação. A medida do governo pode fazer com que no futuro tenhamos um saturamento do nosso sistema educacional.

    Quanto menores forem os investimentos em educação e os ganhos de capital humano acumulados no país, menor vai ser a possibilidade de ter ganhos de produtividade futuro. E sem isso, não temos como de fato traçar uma trajetória de desenvolvimento sustentado. Acabamos tendo ciclos de desenvolvimento que são basicamente gerados por aumentos de demanda, mas que não são duradouros.”

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