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Qual o impacto de isentar excessos em operações das Forças Armadas

Bolsonaro enviou projeto de lei que estabelece excludente de ilicitude para agentes durante operações de Garantia da Lei e da Ordem. O ‘Nexo’ falou com dois especialistas sobre a proposta

    O presidente Jair Bolsonaro enviou ao Congresso na quinta-feira (21) um projeto de lei que estabelece o excludente de ilicitude para agentes da polícia ou das Forças Armadas por ações executadas em operações de Garantia da Lei e da Ordem.

    O ministro da Defesa, Fernando Azevedo e Silva, entregou o projeto pessoalmente ao presidente da Câmara, Rodrigo Maia. Bolsonaro afirmou que esse é o primeiro de um conjunto de quatro projetos sobre segurança pública que pretende apresentar.

    Quando o excludente de ilicitude é aplicado, atos que normalmente seriam considerados crimes — inclusive homicídios ou lesões corporais graves podem ser isentados de pena.

    As operações de Garantia da Lei e da Ordem são situações em que o presidente autoriza, por decreto, a atuação das Forças Armadas na segurança pública. Militares passam a ter o mesmo poder das polícias, de forma excepcional e temporária. Isso ocorreu, por exemplo, durante a Olimpíada de 2016 no Rio de Janeiro, nas cidades-sedes da Copa do Mundo de 2014 e nas eleições de 2018 em todo o território nacional.

    O pacote anticrime apresentado pelo o ministro da Justiça, Sergio Moro, em fevereiro de 2019, incluía trechos que ampliavam as situações em que o excludente de ilicitude poderia ser usado. Havia uma menção especial a agentes de segurança, cujos atos poderiam ter a punição reduzida ou isenta se fossem decorrentes de “excusável medo, surpresa ou violenta emoção”.

    Essa proposta de Moro foi, no entanto, excluída do pacote anticrime por parlamentares em setembro, durante as discussões sobre o projeto em um grupo de trabalho na Câmara.

    O combate à violência como justificativa

    Ao anunciar a nova proposta, Bolsonaro afirmou que espera que ela seja “uma grande guinada no combate à violência no Brasil”. Também disse que “ladrão de celular tem que ir pro pau”, no que é, aparentemente, uma alusão a uma fala do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Na semana anterior, Lula havia dito que não aguenta mais ver “jovem ser morto porque roubou um celular”.

    Em entrevista concedida na sexta-feira (22) à imprensa quando saía do Palácio da Alvorada, Bolsonaro disse que espera resistência de políticos esquerdistas para a aprovação do projeto. “Existe a reação da esquerda, os falsos direitos humanos. Qualquer problema é culpa da polícia. Nós já tivemos estados onde a polícia não foi para rua, viu a desgraça que aconteceu. Nós temos que prestigiar o policial”, afirmou.

    Em um artigo de opinião publicado na sexta-feira (22) no jornal Folha de S.Paulo, o diretor executivo do Instituto Cidade Segura e membro do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, Alberto Kopittke, traçou um paralelo entre o projeto de Bolsonaro e um decreto do dia 15 de novembro, assinado pela autoproclamada presidente da Bolívia, Jeanine Añez, que assumiu após um golpe obrigar o ex-presidente Evo Morales a deixar o poder.

    O documento boliviano garante o excludente de ilicitude a membros das Forças Armadas que atuem em "legítima defesa ou estado de necessidade", quando estiverem "cumprindo suas funções constitucionais".

    O excludente de ilicitude hoje e como ele pode ficar

    Atualmente, não há uma lei que isente especificamente policiais de punição por atos de violência. Mas o Código Penal estabelece que qualquer cidadão brasileiro pode se beneficiar do excludente de ilicitude por atos cometidos em legítima defesa que usem “moderadamente dos meios necessários”.

    Policiais que ferem ou matam um indivíduo que esteja ameaçando a sua vida ou a de outra pessoa já podem, portanto, se beneficiar do excludente de ilicitude, assim como qualquer outro brasileiro. Uma portaria interministerial de 2010 determina que o uso de força letal por policiais só deve ocorrer em último caso, para proteger ao policial ou a outros de morte ou lesão corporal grave.

    O projeto de lei apresentado por Bolsonaro cria excludentes de ilicitude especificamente para agentes de segurança pública ou das Forças Armadas atuando em operações de Garantia da Lei e da Ordem.

    Os agentes não poderão ser presos em flagrante. Eles responderão na Justiça somente em casos de crime doloso, ou seja, proposital. Mesmo nesses casos, o juiz poderá atenuar a pena. O projeto de lei determina que o excludente de ilicitude poderia ser aplicado caso os agentes atuem contra pessoas que:

    • Realizem uma conduta capaz de gerar morte ou lesão corporal
    • Portem ou utilizem uma arma de fogo de forma ostensiva
    • Restrinjam a liberdade da vítima mediante violência ou grave ameaça
    • Estejam praticando atos de terrorismo nos termos da lei 13.260 de 2016

    O que se enquadra como terrorismo atualmente

    A lei a que o projeto do presidente Bolsonaro faz referência foi promulgada pelo governo de Dilma Rousseff em março de 2016, e é conhecida como Lei Antiterrorismo. Ela foi estabelecida como parte dos preparativos para a Olimpíada do Rio, quando havia temor de que o país poderia entrar na mira de grupos terroristas.

    O texto define como atos terroristas aqueles praticados para “provocar terror social ou generalizado, expondo a perigo pessoa, patrimônio, a paz pública ou a incolumidade pública”.

    Ela detalha que isso inclui portar gases, explosivos ou outros meios capazes de causar dano ou realizar sabotagens de infraestrutura. Desde a promulgação da Lei Antiterrorismo, houve temor de que essa legislação fosse usada contra movimentos sociais que realizassem protestos ou ocupações, por exemplo.

    As operações de Garantia da Lei e da Ordem

    O uso das Forças Armadas para garantir a segurança pública em operações de Garantia da Lei e da Ordem foi regulamentado pela Lei Complementar 97, de 1999, e pelo Decreto 3.897, de 2001.

    Essas situações já ocorriam mesmo antes da regulamentação. O Ministério da Defesa registra que a primeira Operação de Garantia da Lei e da Ordem foi promulgada em 1992 no Rio de Janeiro, com o intuito de garantir a segurança da ECO-92, uma importante conferência da Organização das Nações Unidas sobre meio ambiente.

    Essas operações só podem ser decretadas pelo presidente da República, e se tornaram uma constante na segurança pública brasileira.

    As três últimas operações de Garantia da Lei e da Ordem foram:

    • Roraima: ocorreu entre outubro de 2018 e março de 2019 para auxiliar em atividades relacionadas a refugiados

    • Roraima e Rio Grande do Norte: realizada entre fevereiro e março de 2019 para garantir a segurança no entorno de penitenciárias que enfrentavam rebeliões

    • Estados da Amazônia: entre agosto e outubro de 2019, para lidar com os incêndios na floresta

    As operações ao longo do tempo

    Duas avaliações sobre o projeto de Bolsonaro

    O Nexo questionou dois pesquisadores sobre como as operações de Garantia da Lei e da Ordem vêm sendo usadas no Brasil, e quais devem ser os efeitos do projeto de lei de Bolsonaro, caso ele seja aprovado no Congresso.

    • Arthur Trindade é professor da Universidade de Brasília e conselheiro do Fórum Brasileiro de Segurança Pública
    • Leandro Piquet Carneiro é professor do Instituto de Relações Internacionais e pesquisador do NUPPs (Núcleo de Pesquisa em Políticas Públicas), da Universidade de São Paulo

    Como você avalia as operações de Garantia da Lei e da Ordem como instrumentos de segurança pública?

    Arthur Trindade As operações de Garantia da Lei e da Ordem foram criadas para normatizar o emprego das Forças Armadas em situações extraordinárias, como grandes eventos ou greves.

    Ocorre que de lá para cá elas têm sido empregadas de maneira ordinária. Em alguns lugares, como no Rio de Janeiro, são uma constante. É um gasto grande que tem sido utilizado para coisas mais comezinhas.

    Quando há um problema, o governo federal diz “estamos mandando tropas”. O uso deve ser extraordinário, mas na [comunidade da] Maré [no Rio] elas foram usadas por 18 meses. Elas não trazem benefícios de médio e longo prazo.

    Leandro Piquet As GLOs (Garantia da Lei e da Ordem) foram pensadas para situações de crise da segurança pública. São fundamentais quando as polícias se encontram incapazes de proteger a população.

    A autoridade estadual solicita e o governo Federal, por meio das Forças Armadas, passa a co-administrar a segurança pública ao lado das forças locais. Em situações de greves de policiais, ataques de organizações criminosas ou crises graves, as operações de GLO servem como um recurso do Estado brasileiro em apoio à ordem e à segurança pública.

    Há um rito legal estabelecido e um cronograma a ser observado. Não é uma solução permanente, é uma resposta à crises específicas. Nesse sentido, é uma lei muito importante para o país.

    Duas críticas às operações de GLO são comuns: a de que as Forças Armadas não estão preparadas para desempenhar a função de polícia e a ideia de que as GLOs foram banalizadas e estão se tornando uma forma de militarizar a segurança pública.

    A resposta à primeira objeção é simples. As Forças Armadas acumularam uma enorme experiência com essas operações no país (são mais de 70 nos últimos 11 anos) e com as missões de manutenção da paz no exterior. Existem unidades especializadas no Exército Brasileiro que podem ser empregadas rapidamente e que têm histórico de resultados positivos, como a 11ª Brigada de Infantaria Leve que fica em Campinas.

    A segunda crítica é mais complexa. Muitos analistas acadêmicos acreditam que há uma conspiração militar permanente que visa usurpar as funções policiais e a expansão da influência das Forças Armadas em áreas sensíveis como a segurança pública.

    Nas mais diferentes situações que presenciei, só encontrei por parte dos militares brasileiros um profundo sentido de missão. Para as Forças Armadas, as GLOs são uma missão pesada e geralmente indesejada.

    Como avalia a proposta de ampliar o excludente de ilicitude nessas situações?

    Arthur Trindade Ela pegou todos de surpresa. Em um primeiro momento, ficou a impressão de que é só um outro excludente de ilicitude [como a proposta de Moro em fevereiro]. Depois, ficou claro que é um pacote elaborado pelo Ministério da Defesa, que atende anseios dos militares que se julgam desprotegidos [quanto a suas ações em operações de Garantia de Lei e da Ordem].

    Muito provavelmente, isso faz parte de um pacote de medidas que estão sendo elaboradas para situações de manifestações públicas, como as que estão acontecendo no Chile e na Colômbia.

    O governo Bolsonaro tem dado claros sinais de preocupação de que o mesmo ocorra no Brasil. Mas é importante destacar que o Brasil já teve momentos parecidos. E o emprego de força é o que normalmente deflagra essas manifestações, como ocorreu em 2013 com a truculência da polícia de São Paulo contra manifestantes pelo passe livre.

    A Lei Antiterrorismo foi criada pelo governo Dilma e é uma das consequências das manifestações de 2013. E, como ela está posta, é um cheque em branco, você pode enquadrar numa manifestação do MST (Movimento dos Trabalhadores Sem Terra) como terrorismo.

    Um segundo ponto é que o Brasil não precisou usar as Forças Armadas em 2013 para lidar com as manifestações, que são muito espontâneas, vêm das redes sociais e desaparecem rapidamente. O Chile fez isso e o saldo foi muito ruim.

    Uma pergunta é: os militares brasileiros, que apoiam e estão participando do governo Bolsonaro, farão uma distinção entre Estado e governo? Eles poderão ver as manifestações como contrárias ao governo deles.

    Leandro Piquet [A proposta] é importante em vários sentidos. O problema é que é impossível legislar com base em abstrações. Foram cometidos muitos erros, abusos e fraudes em algumas GLOs e isso contaminou o debate.

    Para a maioria dos casos, seria importante ter uma base legal para excluir a responsabilidade dos militares que estão agindo em conformidade com os procedimentos, mas que resultam em morte de oponentes.

    Não faz sentido pedir o apoio dos militares em situações de crise de segurança pública doméstica e negar o apoio legal nas situações em que há confrontos com aqueles que estão ameaçando a segurança da população.

    Mais uma vez, abuso é abuso. Militares podem cometer crimes, erros, agir de forma negligente durante as GLOs. Para punir as más condutas existe o Código Penal e o Código Militar. O que não temos hoje é uma forma de liberar da dúvida e da culpa os que agiram corretamente. Por isso é importante avaliar a necessidade da lei do excludente de ilicitude para os militares em operações de GLO.

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