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A reforma de Estado proposta por Paulo Guedes em 3 análises

Ministro apresentou ao Congresso um conjunto de medidas que reconfigura as contas públicas. O ‘Nexo’ conversou com três economistas para entender os efeitos das mudanças e o que faltou ser incluído

     

    O presidente Jair Bolsonaro e o ministro da Economia, Paulo Guedes, foram ao Congresso na terça-feira (5) para entregar um pacote de medidas que propõe reformular as contas do governo nos níveis federal, estadual e municipal.

    Chamado de Plano Mais Brasil, o pacote é composto por três PECs (Propostas de Emenda à Constituição): o pacto federativo, a PEC emergencial e a PEC dos fundos. Por tratarem de alterações no texto da Constituição, as propostas precisarão ser aprovadas em dois turnos tanto no Senado como na Câmara. Em cada plenário, serão necessários três quintos dos votos para aprovação; 49 de 81 senadores e 308 de 513 deputados.

    Ao propor o plano, Bolsonaro pretende dar continuidade à agenda de sua equipe econômica, que teve como marco a aprovação da reforma da Previdência em outubro de 2019. Um dos objetivos é atacar o deficit fiscal brasileiro. Desde 2014, o governo gasta mais do que arrecada – isso sem contar os gastos com juros da dívida pública.

    No pacote, Paulo Guedes estabelece três principais frentes de atuação: redução de despesas, desvinculação de gastos públicos e maior autonomia aos estados e municípios.

    Abaixo, o Nexo lista algumas das principais medidas contidas nas propostas.

    O pacto federativo

    Em termos gerais, a PEC do pacto federativo altera a forma como são distribuídos os recursos e despesas entre os três níveis do poder público: União, estados e municípios. Com as mudanças, o Planalto pretende aumentar o repasse aos estados e municípios e ampliar a autonomia dos governos locais para decidir onde alocar suas despesas. O alívio financeiro seria acompanhado de contrapartidas de controle de gastos e monitoramento fiscal.

    O projeto inclui medidas como:

    • Unificação dos pisos previstos em lei para gastos com saúde e educação. Nos estados, os 25% da receita proveniente de impostos e transferências destinados à educação e os 12% destinados à saúde serão transformados em um piso único de 37%. Nos municípios, os 25% para educação e os 15% para saúde viram 40% para ambos
    • Extinção de municípios que têm menos de 5 mil habitantes e arrecadam menos de 10% da sua receita total na própria cidade
    • Alteração na distribuição dos recursos do pré-sal, o que, pelas contas do governo, deve render R$ 400 bilhões aos estados e municípios. Isso encerraria disputas por recursos travadas entre estados e municípios na Justiça
    • A partir de 2026, a União não poderá mais socorrer estados e municípios que estiverem em situações financeiras difíceis
    • Criação de um Conselho Fiscal da República para examinar a cada três meses a situação fiscal de União, estados e municípios
    • Redução de 40% para 14% do repasse do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador) para o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social)
    • Desindexação de receitas obrigatórias em caso de emergência fiscal (exceto benefícios previdenciários e BPC) e desvinculação de receitas públicas (com exceções). Um gasto indexado é aquele que é reajustado automaticamente por uma medida como, por exemplo, a inflação ou o crescimento do PIB. Um gasto vinculado é aquele deve obrigatoriamente ir para um setor específico.
    • Previsão de estado de emergência fiscal em casos de pressão fiscal e financeira. Na União, ocorrerá quando o Congresso der aval para o descumprimento da Regra de Ouro; nos estados e municípios, quando a despesa corrente ultrapassar 95% da receita corrente.

    Como um todo, as medidas preveem que os estados e municípios tenham à disposição os recursos que precisam para cumprir suas responsabilidades — que, por sua vez, serão ampliadas. A ideia do governo é distanciar a decisão do alocamento de despesas de Brasília, dando mais autonomia para estados e municípios decidirem para onde vão os recursos.

    O estado de emergência fiscal garantiria que, em caso de pressão financeira, União, estados e municípios poderiam disparar os gatilhos do teto fiscal. Esses dispositivos também estão presentes na PEC Emergencial.

    A PEC Emergencial

    A PEC Emergencial cria dispositivos para que União, estados e municípios controlem seus gastos.

    O texto é basicamente uma versão enxuta de medidas já contidas no pacto federativo. Com isso, a ideia do governo é que a PEC Emergencial tenha tramitação rápida e consiga atacar questões fiscais mais urgentes antes de o pacto ser aprovado.

    A PEC Emergencial é dividida em duas partes: uma permanente e outra temporária. A parcela permanente contém medidas como:

    • Uso do excesso de arrecadação e do superávit para pagar a dívida pública
    • Reconfiguração dos benefícios tributários, com reavaliação a cada quatro anos e limite de 2% do PIB a partir de 2026

    Já as medidas temporárias contidas na PEC Emergencial antecipam parte dos chamados gatilhos do teto de gastos. Entre as medidas contidas nesta proposta estão:

    • Autorização de redução proporcional de jornadas e salários de servidores públicos em até 25%
    • Impedimento de reajustes salariais para servidores públicos, membros dos três poderes e militares
    • Proibição da criação de qualquer cargo ou função que resulte em um aumento dos gastos
    • Paralisação de mudanças de estrutura de carreira que elevem os gastos
    • Congelamento de contratações e concursos públicos, exceto para posições de chefia e de direção que não aumentem a despesa
    • Bloqueio de novos auxílios, bônus e benefícios para servidores públicos, membros dos três poderes e militares
    • Fica vedada a criação de novos gastos obrigatórios
    • Impedimento de reajuste de despesas obrigatórias acima da inflação

    As medidas de restrição à promoção e à progressão funcional não valerão da mesma forma para todas as categorias; entre as exceções estão membros do judiciário, militares e policiais.

    A PEC dos fundos

    A PEC dos fundos tem o objetivo principal de liberar recursos que antes tinham um destino predeterminado. Ela faz isso ao extinguir a grande parcela dos 281 fundos públicos que, segundo o governo, retêm cerca de R$ 220 bilhões.

    Com a alteração, esses montantes seriam destinados ao pagamento da dívida pública, além de investimentos em programas de erradicação da pobreza e de infraestrutura. O novo texto também prevê que a maior parte dos fundos seja extinta até dois anos após a aprovação e promulgação do projeto no Congresso.

    Três análises sobre as propostas do governo federal

    O Nexo conversou com três economistas sobre os possíveis efeitos do pacote apresentado por Guedes e Bolsonaro.

    • André Luiz Marques, coordenador do Centro de Gestão e Políticas Públicas do Insper
    • Ricardo Summa, professor de economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro
    • Nelson Marconi, coordenador do centro de estudos do Novo Desenvolvimentismo da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas

    Qual o impacto previsto das mudanças do Plano? Chega a ser uma reforma profunda do Estado, conforme prometido pelo governo?

    André Luiz Marques Tenho algumas dúvidas com relação a alguns pontos. A questão de "menos Brasília, mais Brasil", de dizer que vai garantir mais recursos para os estados e municípios, definitivamente não significa melhor uso desses recursos. Já vimos em vários momentos alívios de caixa para estados e municípios e eles não fizeram seu dever de casa. E aí passa um tempo, e voltam lá na frente com novos problemas.

    Há [no pacote] algumas tentativas de travar isso. Os estados e municípios poderiam cortar salários, cargas horárias etc. Mas acho a eficiência dessa parte da proposta muito discutível. Falou-se ontem que estados e municípios conhecem melhor a realidade e seus problemas do que Brasília. Por um lado, isso pode até fazer sentido; mas, por outro, há estados e cidades mais bem organizadas e estruturadas e há outros que não conseguem fazer um projeto para levar adiante um investimento.

    Ricardo Summa Acho que sim. Há dois pontos. Um é mais administrativo, em que o governo pode desarticular uma série de mecanismos que existem para garantir gastos que são determinados constitucionalmente, que visam justamente garantir que esses gastos não caiam abaixo de um mínimo.

    Outro é o impacto no crescimento, tendo em vista que a folha salarial do governo federal é bem importante para a economia. Isso pode ter um efeito recessivo, uma segunda rodada de queda no PIB.

    Nos últimos tempos, o PIB per capita do Brasil pelo menos parou de cair, mas acho que medidas que reduzam muito os gastos -- e gastos que são salariais, que trazem consigo toda a questão do crédito consignado e outras fontes de endividamento das famílias e servidores públicos – poderão ter efeito multiplicador muito recessivo. Se aprovado, o pacote teria um impacto bem razoável na diminuição da demanda agregada e do PIB.

    Nelson Marconi Depende do que o governo conseguir aprovar, logicamente. Eles estão propondo muita coisa ao mesmo tempo. Os deputados têm base eleitoral e mandato ligado a questões locais. Não vai ser fácil mexer no pacto federativo.

    O governo continua apostando que uma estratégia de ajuste baseada na austeridade vai estimular o crescimento. É preciso um cuidado grande com as contas públicas, mas não há nenhum estímulo ao nível de atividade contido neste pacote.

    O impacto fiscal não seria traduzido automaticamente em crescimento. É o mesmo tipo de reforma que o governo fez e vem fazendo há alguns anos. São reformas no sentido de reduzir custos e facilitar os negócios, que são importantes. Mas não são suficientes para retomar o crescimento.

    As mudanças serão suficientes para solucionar os problemas fiscais de União, estados e municípios?

    André Luiz Marques Eu li uma frase em que o Paulo Guedes dizia que "qualquer um vai poder apertar um botão que trava a despesa e chove receita". Se realmente existisse esse botão, estaríamos partindo do pressuposto de que todo mundo que veio antes – e isso desde a fundação da República, não só dos últimos governos – não teve essa ideia brilhante, são todos completamente incompetentes. Ou realmente há uma nova solução mágica agora, que deveria ser merecedora de um Prêmio Nobel. Acho que não é nem um extremo nem o outro.

    Todas as vezes que vimos soluções – ou taxativas de soluções mágicas – vimos na prática que isso não aconteceu dessa forma. Travar os gastos e chover dinheiro é um otimismo desproporcional.

    Mesmo se for aprovado exatamente como está, o texto atual não resolve nem o problema fiscal dos estados e nem garante – e esse é o objetivo maior do poder público – uma boa prestação de serviços aos cidadãos.

    Ricardo Summa Do meu ponto de vista, chamar de um problema fiscal já pressupõe, principalmente para o governo federal, que existe uma crise fiscal. Há regras políticas estabelecidas, como o teto do gasto e a regra de ouro, mas economicamente não haveria a possibilidade do governo não pagar esses gastos. Ao governo nunca vai faltar dinheiro para pagar aposentadoria ou funcionário público. Acaba sendo uma escolha, no fim. Uma escolha de primeiro colocar as regras e de, depois, seguir essas regras, que são medidas muito austeras.

    A segunda questão é que quando se fala em crise fiscal, se está dizendo de alguma maneira que a arrecadação está insuficiente para cobrir os gastos. Um dos grandes problemas da economia é que quando você corta os gastos, cai a atividade econômica, o PIB, e a arrecadação também cai, porque ela depende do nível de atividade.

    Há um efeito aí em que o cachorro corre atrás do rabo. Você acha que vai cortar o gasto e atingir um equilíbrio, mas quando você corta o gasto a receita cai. Eu diria que é muito difícil que as contas sejam equilibradas só com um corte de gastos.

    Nelson Marconi Elas dão um pouco mais de liberdade, principalmente para a União, por conta dos gatilhos. Então ajuda a melhorar o problema fiscal, mas não resolve, porque continuamos tendo problemas de arrecadação. Segue havendo uma despesa alta com juros, mesmo com a taxa de juros caindo. A despesa com a Previdência também vai continuar subindo.

    Havia a possibilidade de, de forma mais imediata, reduzir subsídios e, com isso, aumentar os investimentos. Aumentando o investimento público, você recuperaria a arrecadação e conseguiria, então, ter mais espaço -- inclusive político -- para fazer um ajuste. Quando a economia está crescendo, é mais fácil conseguir fazer um ajuste fiscal do que quando a economia está em recessão, em queda do nível de atividade. A política fiscal deve ser anticíclica, não pró-cíclica, como o governo está fazendo.

    Em quanto tempo as medidas do Plano devem surtir efeito? Que efeitos serão esses?

    André Luiz Marques Confesso que tenho dúvidas se elas surtirão efeitos ou se não estamos novamente empurrando o problema com a barriga. A ideia é colocar mais recursos na autonomia dos estados e municípios. Temos o caso super recente da recuperação fiscal do estado do Rio de Janeiro onde você deu um fôlego para o estado para que ele fizesse reformas estruturais, mas elas não foram feitas. Então daqui a pouco vai voltar novamente a enfrentar aqueles problemas de atrasos de salários, fornecedores etc, que ocorreram entre 2016 e 2017.

    Primeiro, talvez, sim, dê um fôlego. Mas vai resolver o problema fiscal dos estados? Definitivamente não. É menos uma questão de timing e muito mais, num passo anterior, uma questão de se vai surtir realmente algum efeito estruturante nas contas dos estados e municípios. "Só" dar mais dinheiro definitivamente não é a forma de resolver.

    Ricardo Summa Se você corta hoje todos os salários de funcionários públicos em 25%, o PIB do trimestre seguinte já vai conter um efeito recessivo. Ele é muito rápido. Sem contar possíveis problemas de inadimplência; o efeito encadeado causado é gigantesco. Acho que o efeito é muito rápido, porque há um corte de demanda "na veia", como dizemos.

    Além disso, há efeitos sobre o funcionalismo público. Primeiro, vai haver um desestímulo. Até posso concordar que em alguns lugares a progressão é muito automática. Mas e aquele funcionário que faz tudo direitinho, ele não vai poder progredir na carreira? Será muito desestimulante, o haverá um nivelamento por baixo. O fato de não ter concurso também terá efeitos parecidos. O estado brasileiro ficou muito tempo sem contratar, e agora com a reforma da Previdência, quem pode está se aposentando – então há necessidade de reposição.

    O grupo de funcionalismo público desestimulado, sem concurso de reposição, e trabalhando uma jornada menor: isso vai gerar um desestímulo e uma piora nos serviços públicos.

    Nelson Marconi Os efeitos mais imediatos podem acontecer quando o governo por algum motivo não conseguir cumprir a chamada regra de ouro. Isso pode ser que aconteça em breve. Com isso, o governo vai poder desencadear os gatilhos do pacote, que preveem uma redução de despesa, proibição de contratação, redução de jornada de trabalho etc. Então pode haver um impacto imediato no momento em que o governo precisar, por algum motivo, disparar o gatilho da regra de ouro. De resto, não vejo medidas que podem gerar um impacto tão imediato.

    Lógico que se houver uma redução de despesas do governo, isso pode abrir espaços para que ele aumente investimentos. Se ele vai de fato aumentar o investimento ou não, é outra coisa. Mas você cria um impacto positivo no sentido de abrir espaço para ter mais investimento. Mas, por outro lado, se ele também cortar muito a despesa social, ele terá outros problemas, que estariam ligados à questão da deterioração da rede de assistência social.

    Num segundo momento, para o lado dos estados e dos municípios, você pode ter um complicador, porque há muitas obras que eles não conseguem fazer sozinhos. Eles não têm recursos suficientes para fazer uma obra grande sem convênio com a União. Então provavelmente haverá uma redução de obras dos governos locais – estaduais e municipais – e isso é ruim para a infraestrutura, então haverá um impacto nesse sentido.

    Quais urgências o plano atende? E quais urgências ficaram de fora?

    André Luiz Marques Um primeiro ponto é uma questão de expectativa versus realidade. Quando olhamos a reforma da Previdência, ela tinha uma determinada expectativa mas depois foi passando nas discussões, negociações e votações e o final foi outro. Então o Plano é quase uma carta de intenção que precisamos ver como vai evoluir ao longo das discussões.

    Hoje, o que vai mais impactar nas contas públicas foi justamente a reforma que ficou de fora momentaneamente, que é a administrativa. Precisamos aguardar, pois deve ser apresentada na próxima semana. Como você tem um percentual na média em estados, municípios e União, girando em torno de 60% dos gastos de arrecadação com folha dos servidores ativos e inativos, não há como endereçar o problema fiscal sem atacar os gastos com pessoal. Isso sim pode ter um impacto estruturante.

    Ricardo Summa Falta alguma coisa para reestimular a criação de empregos e tentar tirar a economia da estagnação, e também proporcionar de fato incentivos que melhorem a prestação de serviços públicos. Acho que muitas coisas poderiam ter sido feitas no sentido de melhorar. Mas essa não parece ser a intenção do governo. A intenção parece ser de sucatear o serviço público.

    O governo também fala em cortar impostos e dar incentivos para criar empregos, o que já foi tentado no governo da Dilma, e o resultado foi muito ruim. Isso porque o nível de emprego não depende dos incentivos, mas sim da necessidade de produzir – e a produção depende da demanda para comprar. Grande parte dessa demanda é determinada pelos gastos do poder público.

    Nelson Marconi O governo poderia reduzir os subsídios e colocar os recursos que ele obtiver dessa redução em um aumento dos investimentos públicos. Além disso, ele poderia estimular mais as concessões de obras. Essas duas medidas, de forma conjunta, estimulariam o nível de atividade e ajudariam a recuperar a arrecadação. Aí ele teria mais fôlego para olhar para um ajuste fiscal.

    Outra coisa que o governo precisa fazer é uma reforma tributária. E, nessa reforma tributária, está certo reduzir a carga sobre as empresas, mas ele tem que aumentar a carga sobre a pessoa física. Hoje, em geral, os mais ricos ou não pagam ou pagam muito pouco imposto, proporcionalmente à renda. Então eles têm isenções imensas e precisam voltar a pagar imposto. Essa é uma das urgências que a gente tem para resolver o problema fiscal, inclusive. Seria preciso recuperar a tributação sobre lucros e dividendos distribuídos, que existia antigamente (e que foi eliminada em 1995).

    Do lado da despesa, é necessário continuar examinando todos os contratos da administração pública, fazer um pente fino para poder melhorar a situação fiscal. E realmente fazer uma reforma administrativa – nesse sentido, o governo tem razão. Podemos até discutir o que precisa estar dentro ou fora da reforma, mas é realmente necessário fazer uma reforma administrativa para melhorar a situação das contas.

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