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Estado mínimo na agenda: dos anos 90 ao governo Bolsonaro

O ‘Nexo’ conversou com economistas sobre planos de privatização e redução de gastos públicos que integram pauta federal

     

    A ideia de reduzir o papel do Estado na economia ganhou força nos anos 1990 no Brasil. Os governos Fernando Collor de Mello (1990–1992) e Fernando Henrique Cardoso (1995–2002) foram marcados por pautas associadas a privatizações e controle de gastos públicos.

    Essa tendência mudou nos governos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003–2010) e Dilma Rousseff (2011–2016), quando houve um aumento nos gastos do governo. Isso ocorreu especialmente no segundo mandato de Lula (2007–2010) e no primeiro de Dilma (2011–2014). A partir de 2015, iniciou-se um esforço de contenção de despesas.

    Agora, após mais de uma década de protagonismo estatal, a agenda de privatizações e controle de gastos públicos ganha força de novo, integrando discursos dos governos Michel Temer (2016–2018) e Jair Bolsonaro (a partir de 2019).

    Na campanha de 2014, o candidato tucano Aécio Neves defendia a redução do tamanho do Estado. Mas quem venceu aquela disputa foi Dilma, com um discurso de Estado forte. Esse discurso começou a mudar assim que ela deu início a seu segundo mandato. O cenário era de crise, com deficits primários no orçamento federal e correspondente aumento da dívida pública.

    As ações tomadas na direção da redução do Estado começaram, portanto, em 2015. E ganharam força com a chegada do vice Michel Temer ao poder após o impeachment de 2016.

    O político do MDB adotou uma agenda econômica liberalizante, com promessas de privatizações e aprovação de um teto de gastos públicos que vai valer por 20 anos. Vencedor da eleição de 2018, o presidente Jair Bolsonaro abraçou a mesma agenda, encabeçada agora pelo ministro da Economia, Paulo Guedes.

    O principal argumento do atual governo é que a redução do tamanho do Estado levará ao saneamento das contas públicas e ao aumento do investimento privado.

    Na agenda de Bolsonaro, além da reforma da Previdência, que promete economizar em torno de R$ 1 trilhão em 10 anos, há a promessa de privatizar estatais. O ministro da Economia não descarta vender, inclusive, a Petrobras, maior empresa pública do Brasil. Guedes chegou a dizer que pretendia arrecadar R$ 1 trilhão com privatizações.

    O orçamento proposto para 2020 – o primeiro que parte da equipe econômica da atual administração – prevê uma queda acentuada dos investimentos públicos e aperto dos gastos de custeio do governo.

    “Nós precisamos limitar [o Estado] e descentralizar poderes”

    Paulo Guedes

    ministro da economia, em evento realizado em São Paulo em julho de 2019

    Duas análises sobre o debate do Estado mínimo

    O Nexo conversou com dois economistas sobre a crescente força da ideia de redução do Estado em Brasília.

    • José Francisco de Lima Gonçalves, economista-chefe do Banco Fator e professor de economia da FEA-USP
    • Marcos Mendes, pesquisador associado do Insper e consultor legislativo desde 1995

    Por que a ideia de redução do Estado ganha força no meio político?

    José Francisco de Lima Gonçalves É difícil uma equipe econômica falar: “vou estatizar tudo”. Porque existe uma opinião difusa (digamos assim, tão difusa quanto superficial) que diz que tudo que o Estado faz é ruim. Para atender a essa impressão difusa, é difícil imaginar um governo que irá dizer que vai aumentar o Estado, intervir mais. Principalmente porque isso vira imediatamente um sinônimo de aumentar imposto.

    Quando se fala em eleição, geralmente há uma boa parte dos candidatos que vai explorando esse lado. Parte usa o argumento de que o Estado é ineficiente, que pagamos muito imposto, que o serviço é ruim e atrapalha o setor privado. Quase todo mundo fala que tem que reduzir o tamanho do Estado, que tem muita gente que não faz nada, os salários são muito altos, portanto, precisa reduzir.

    Na “hora do vamos ver”, descobre-se que não é bem assim – você tem impedimentos legais e técnicos. Entre campanha e tentar fazer alguma coisa, há uma diferença claríssima. Acho que este governo atual é um exemplo clamoroso disso.

    O liberal econômico brasileiro acha que se o Estado é menor, não tem corrupção, não tem desperdício, tem mais eficiência e mais espaço para o setor privado. É um conjunto de sofismas e nenhum deles é novo. Há muito mais um discurso do contra do que uma avaliação.

    Marcos Mendes Reduziu-se o debate a um embate ideológico em que se separa “a esquerda quer Estado grande”, “a direita quer Estado pequeno”. Acho que há erros dos dois lados.

    A esquerda que efetivamente diz que o Estado tem que ser grande identifica o Estado como sendo uma instituição que reduz desigualdade de renda e atende aos mais pobres. Isso não é verdade. O Estado brasileiro é muito ineficaz para reduzir desigualdade, existem dados demonstrando isso.

    Ao mesmo tempo, está errado quem diz que tem que decepar tudo porque o Estado não tem uma função na economia. O Estado tem uma função de oferecer educação para as crianças, de regular mercados que são controlados por oligopólios ou monopólios naturais. Também tem função de prover saúde pública, ordem, segurança jurídica, segurança pública, infraestrutura urbana, etc. Então tem um espaço enorme para o Estado em qualquer economia capitalista no mundo.

    No meu ponto de vista, não faz sentido falar em Estado mínimo. Faz sentido falar em Estado eficiente. O Estado brasileiro sofreu uma série de distorções em que ele deixou de atuar onde deveria e atua onde não deve. Claramente, o Estado ter centenas de empregos estatais não faz sentido, porque não tem ali nenhuma falha de mercado, nenhuma política pública efetiva a ser realizada para elevar o nível do bem-estar da população.

    É muito mais uma questão de eficiência, efetividade e saber focar as políticas públicas onde elas são necessárias do que discutir o tamanho do Estado. O tamanho do Estado não deve ser um objetivo, mas sim uma consequência de um Estado eficaz.

    Existem diferenças entre a ideia de redução do Estado dos anos 1990 e a dos anos recentes?

    José Francisco de Lima Gonçalves Acho que tem uma semelhança no sentido de serem dois momentos de mudança lá fora e de mudança aqui dentro (em parte ligada à mudança lá de fora).

    Na virada dos anos 1980 para os anos 1990, há a queda do Muro de Berlim, que ajuda a explicar aquele movimento chamado neoliberal da época. Mas há também outro movimento que foi sendo realizado ao longo dos anos 1980: a reafirmação dos EUA e do dólar. Ocorreram os desdobramentos horrorosos do choque do petróleo e do choque dos juros nos EUA, e isso arrebentou a periferia endividada. A periferia só conseguiria ficar de pé na medida em que adotasse as regras do consenso de Washington.

    O discurso era: se a periferia tem dívida, mas tem ativos, então venda para reduzir a dívida. Se você tem deficits fiscais, então aumente a receita e reduza a despesa. Se você tem problemas de crescimento, abra a economia, importe insumos e equipamentos e aumente sua competitividade. Eram maneiras de tentar fazer a periferia voltar para o jogo.

    No Brasil, o acerto da dívida externa foi em 1993, e foi uma condição fundamental para o Plano Real. Nesse movimento, entra, portanto, a abertura comercial, a abertura da conta capital, a política fiscal “contracionista”, as privatizações, reformas administrativas, etc. Menos Estado, nesse sentido.

    Nos anos 1980, era hiperinflação para cá, hiperflação para lá. Agora, você embaralha dívida crescente, desemprego crescente e recessão econômica.

    Na virada para o século 21, o que ocorre em boa parte do mundo é uma possibilidade de crescimento enorme por conta de China e do déficit americano. Isso é um espaço privilegiado para expansão do setor público no mundo inteiro, não só no Brasil. Todo mundo que tinha petróleo, ferro ou soja virou uma economia de crescimento muito forte, de arrecadação muito forte e de crescimento do setor público muito forte.

    Por uma série de razões, tudo isso começa a definhar em 2013. E em cada lugar essa série de razões tem a sua lógica particular. Há uma queda nos preços de commodities global e o começo da incerteza em relação à política monetária americana, tudo isso em torno de 2013 e 2014. Ocorreram desvalorizações importantes, a inflação acelerou.

    Por aqui, existia aquela tolerância com o PT enquanto o Lula e a Dilma entregavam coisas boas para todo mundo. Quando pararam de entregar coisas boas para todo mundo, a chapa começou a esquentar. Junto, vêm os esquemas de corrupção e a crise fiscal.

    O PT terminou associado a essa tragédia toda de inflação, desemprego e recessão. Então há um discurso de esquerda corrupta, ineficiente e Estado inchado. Numa hora dessas, você tem um culpado. Eu entendo assim.

    Marcos Mendes Nos anos 1990, estávamos saindo do regime militar, entrando em um regime democrático. Havia muito pouca transparência nas contas públicas. Havia uma dívida pública muito alta, uma situação de desequilíbrio fiscal e uma necessidade de aumentar a eficiência da economia.

    Começou-se uma agenda de privatização em que o fundamental era tirar da mão do Estado os serviços que não cabem a ele e que são prestados de forma mais eficiente pela iniciativa privada, desde que bem regulados.

    Ocorreram as privatizações nas telecomunicações, foram feitas muitas privatizações de bancos públicos, de distribuidoras de energia. E esse processo foi interrompido pela mudança de poder e a entrada da esquerda no poder, que tinha legitimamente outra concepção e preferiu voltar a expandir a intervenção do Estado e aumentar o número de empresas estatais.

    Hoje se retoma a ideia de privatizações, um pouco na sequência do que foi iniciado lá na década de 1990. Agora a ideia vem com uma carga política em torno dessa concepção de que o Estado não serve para nada, tem que sair de tudo, que talvez seja também equivocada.

    [Essa ideia ganhou força] como uma reação natural aos excessos cometidos nas últimas décadas. No governo do PT, em especial o segundo mandato do Lula e os mandatos da Dilma, houve uma expansão enorme de empresas estatais desnecessárias, uma entrada enorme do Estado interferindo no mercado de crédito, o uso das estatais como instrumentos de políticas públicas, quase quebrando a Petrobras e a Eletrobras. E a gente viu que isso foi um desastre econômico.

    O pêndulo puxou muito para o lado do Estado grande, e agora a reação natural é querer puxar o pêndulo para o outro lado. Não acho que faz sentido nem puxar o pêndulo extremamente para um lado nem para o outro. É preciso encontrar um Estado eficiente, um Estado capaz de dar conta das necessidades da população.

    A redução do papel do Estado, como pregada pelo governo Bolsonaro, pode ser benéfica para a economia?

    José Francisco de Lima Gonçalves À primeira vista, o pessoal fala em restringir o Estado a educação, saúde e segurança. Acho isso uma tolice, porque no mundo inteiro o Estado deixou de se limitar a isso, e me parece que não é à toa. Há lugares em que é mais e lugares onde é menos.

    Em termos de funcionários e carreira, eu não sei o que é reduzir o papel do Estado. Acho que se houver melhora nas carreiras, no sentido de profissionalizar – fazer como é na Receita, no Tesouro –, ocorre um aumento da eficiência, da produtividade etc. Mas isso na prática vai significar um Estado mais forte.

    Em relação a investimento, que é a outra parte do “Estado grande”, aí a conversa chega ao ridículo.

    Com relação à Petrobras e, em alguma medida, à Eletrobras, é difícil imaginar o Brasil sem essas elas. Você não consegue ter uma política para energia sem alguma coisa como a Petrobras e sem alguma coisa como a Eletrobras. Exatamente porque tem um olho público nessas empresas.

    Quanto à Caixa e ao Banco do Brasil, é difícil conseguir imaginar o mercado imobiliário, o financiamento habitacional sem a Caixa. Acho que é um risco bastante grande você tentar transformar o sistema financeiro de habitação numa coisa privada, no sentido de sem subsídio.

    Quanto às reformas do governo, acho que dá para resumi-las nesta preocupação: melhorar o ambiente de negócios. Acho legal melhorar o ambiente de negócios. Mas isso não significa reduzir o Estado. Isso também não significa que a economia vai crescer.

    Marcos Mendes A redução ou aumento da intervenção do Estado na economia pode ser benéfica ou maléfica, depende da qualidade. Se, por exemplo, eu reduzir a intervenção do Estado na economia acabando com todas as agências reguladoras, estou gerando um prejuízo, porque as agências reguladoras têm um papel muito claro a cumprir que é de regular os monopólios e os oligopólios naturais que prestam serviços públicos.

    Agora, se eu reduzir a presença do Estado na economia privatizando empresas estatais como a Eletrobras, por exemplo, eu estou melhorando a economia. Porque não faz sentido você ter uma empresa de geração de energia ou uma empresa de correio na mão do Estado.

    Então depende da qualidade da sua intervenção. Não existe uma coisa unidimensional em que diminuir o Estado é bom ou ruim, ou aumentar o Estado é bom ou ruim. Depende de como você faz.

    Indo para as reformas. A reforma da Previdência é corretíssima, porque significa remover privilégios de determinadas categorias profissionais e tornar o sistema de aposentadorias sustentável ao longo do tempo. A reforma da Previdência diminui a desigualdade social e aumenta o potencial de crescimento da economia, porque remove um fator de desequilíbrio das contas públicas.

    Quanto às privatizações, de modo geral elas estão corretas. Não está se privatizando nada que seja absolutamente essencial ao Estado para cumprir essa função. Mas a agenda de privatizações tem que vir acompanhada de uma boa modelagem, de regulação dessas empresas quando elas estiverem privatizadas.

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