Desde o final de agosto de 2019, a regra que institui o teto de gastos do governo voltou à discussão em Brasília e entre economistas.
A proposta do orçamento de 2020 do Palácio do Planalto, enviada ao Congresso em 30 de agosto, acendeu alertas para a possibilidade de paralisação da máquina pública por falta de recursos. Diante do aumento dos gastos obrigatórios e da impossibilidade de exceder o limite estabelecido durante a gestão de Michel Temer em 2016, o governo federal prevê a queda nos investimentos e nas despesas de custeio a níveis historicamente baixos.
Em declarações a respeito do aperto orçamentário, o presidente Jair Bolsonaro chegou a indicar que apoiaria uma possível revisão da regra, mas depois voltou atrás. A regra do teto de gastos divide opiniões tanto dentro do governo quanto entre economistas.
O que é o teto de gastos
A PEC (Proposta de Emenda à Constituição) do teto de gastos foi aprovada no final de 2016, sob a presidência de Michel Temer. O projeto foi um dos principais pontos da agenda de Temer no início de sua administração.
O teto de gastos foi pensado como uma ferramenta legal para garantir que o governo não extrapole seus gastos. Ele teria o objetivo de manter as contas públicas sob controle, evitando uma explosão da dívida pública.
O limite para os gastos é calculado a partir das despesas do ano anterior. A operação não computa os repasses para o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica), as transferências obrigatórias para estados e municípios e o pagamento de juros da dívida pública. Também não entra na conta o dinheiro que vai para as empresas estatais e os gastos eleitorais.
Subtraídas essas despesas, o limite estabelecido corresponde aos gastos restantes, ajustados pela inflação do ano anterior (calculada através do IPCA). Assim, os gastos do governo não poderão ter aumento real, podendo ficar, no máximo, no mesmo nível em que estavam no ano anterior.
O teto de gastos tem validade de 20 anos, o que significa que as despesas do governo, conforme o cálculo mencionado, não terão aumento real até 2036. A ideia é que a economia cresça nesse período, de forma que a participação dos gastos do governo no PIB caiam ao longo do tempo. Isso ocorreria porque as despesas não teriam aumento real, enquanto o PIB cresceria em termos reais.
A lei prevê que a regra poderá ser revista a partir de 2026. O texto também coloca que, caso o limite de gastos seja ultrapassado, serão acionados ‘gatilhos’ que diminuem despesas com pessoal, impedindo quaisquer reajustes em salários de servidores.
Por que o teto voltou a ser discutido
Em 30 de agosto, o governo apresentou o primeiro orçamento do governo federal para 2020. As contas trazem a previsão do uso de R$ 89,2 bilhões para gastos não-obrigatórios. Os valores usados para custeio e investimento público atingirão a mínima histórica nessa configuração, limitados, entre outros fatores, pelo teto de gastos. O orçamento mostrou que existe a possibilidade de que a máquina pública trave por falta de dinheiro no próximo ano.
Desde a implementação do mecanismo, os gastos obrigatórios da União — que incluem salários e a Previdência — aumentaram acima da inflação, reduzindo o espaço para as despesas discricionárias, que incluem investimentos e o custeio da administração pública. O teto limita o total dos gastos, sem distinguir as despesas obrigatórias e discricionárias.
A margem de manobra do governo para pagar contas e projetos, portanto, é pequena, e vem caindo a cada ano. O presidente Jair Bolsonaro deixou claro, na quarta-feira (4), que sua administração sente os efeitos disso. O presidente afirmou que não teria mais dinheiro para pagar nem as contas de luz de quartéis das Forças Armadas.
“Temos um orçamento, tem as despesas obrigatórias, estão subindo. Acho que daqui a dois ou três anos vai zerar as despesas discricionárias. É isso? Isso é uma questão de matemática, nem preciso responder para você, isso é matemática”, afirmou Bolsonaro.
Na quinta-feira (5), o presidente recuou e defendeu o teto de gastos em sua conta no Twitter. “Temos que preservar a Emenda do Teto. Devemos sim, reduzir despesas, combater fraudes e desperdícios. Ceder ao teto é abrir uma rachadura no casco do transatlântico. O Brasil vai dar certo”, disse ele.
A revisão do teto de gastos divide diferentes setores do governo.
A Casa Civil, chefiada pelo ministro Onyx Lorenzoni, e as Forças Armadas pressionam Bolsonaro pela flexibilização do mecanismo. A preocupação dessas alas passa pelo custo político de manter a regra que limita os gastos.
Já o ministro da Economia, Paulo Guedes, e o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia, são contrários a alterações no teto. Maia chegou a afirmar que o teto é “sólido” e que fazer mudanças é “besteira”.
O que dizem economistas
O debate não se limitou à esfera do governo. Entre economistas o teto de gastos também foi um assunto recorrente desde que a proposta do orçamento para 2020 foi anunciada.
Fabio Giambiagi, economista do BNDES
O economista já foi um defensor do teto de gastos na sua atual configuração, mas hoje sustenta outra posição. Em setembro de 2019, Giambiagi lançou um estudo em conjunto com o economista Guilherme Tinoco, sugerindo mudanças nas regras dos gastos fiscais.
“Não estamos propondo aumentar o teto agora. Entendemos que para o período entre 2023 e 2026 é impossível manter sem mudanças por causa da dinâmica dos gastos e das despesas discricionárias”, afirmou Giambiagi em entrevista ao Estadão.
Felipe Salto, diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente
A Instituição Fiscal Independente, ligada ao Senado, avalia um risco real de que o teto de gastos seja ultrapassado em 2022. Para Salto, a regra deve ser mantida, mesmo com as economias geradas pela reforma da Previdência.
“Flexibilizar o teto não é a solução para esse problema. A saída passa, sim, por controlar os gastos obrigatórios”, afirmou Salto em entrevista ao Valor Econômico.
Laura Carvalho, professora de economia da FEA-USP
Carvalho está no grupo de economistas que desde o início se posicionou contra o teto de gastos. Seu diagnóstico à época da tramitação da PEC no Congresso era de que o problema fiscal brasileiro tinha origem na queda da arrecadação, e não no aumento dos gastos. A economista mantém sua posição contrária ao teto, dizendo que ele não foi o fator responsável pela queda da taxa de juros e pela ancoragem das expectativas de inflação.
“O que importa é que estamos finalmente caminhando para um consenso — que hoje só exclui os mais radicais — de que é necessário rever a regra em sua forma atual”, escreveu Carvalho na quinta-feira (5), em sua coluna semanal na Folha, sobre o momento atual do debate público.
Zeina Latif, economista-chefe da XP Investimentos
Latif vai na direção oposta de Carvalho, dizendo que o teto de gastos é determinante para a ancoragem das expectativas. Além disso, ela defende que a regra do teto não deve ser alterada e que o governo deveria insistir na pauta de redução de gastos. Para Latif, a flexibilização do teto de gastos só deveria ser feita quando a trajetória da relação dívida-PIB estiver controlada.
“Abrir esse precedente [mexer no teto] é o equivalente ao sujeito que é viciado e fala: ‘só mais um traguinho’. Acho que não deveriam fazer isso neste momento”, afirmou ela em entrevista ao Estadão.
Samuel Pessôa, professor de economia da FGV e pesquisador do IBRE
Em 2016, Pessôa era um dos maiores defensores da PEC do teto de gastos, entendendo a regra como a única alternativa para resolver a situação fiscal brasileira. No debate de setembro de 2019, o economista admite que o teto de gastos pode ser revisto em 2026 (conforme permitido pela lei) se três condições forem cumpridas: inclusão dos estados e municípios na reforma da Previdência, revisão da regra de ouro (que impede o governo de contrair dívidas para pagar despesas correntes) e permissão para, em caso de gastos maiores que a receita, estados e municípios reduzirem salários e jornadas.
“Acho que em 2026, se esses três pontos forem aprovados, pode-se rever a regra do teto. Sem isso, [...] vai desorganizar ainda mais a economia”, afirmou Pessôa em entrevista ao Globo.