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O que são emendas parlamentares. E o uso delas na reforma

Em semanas cruciais na Câmara para o projeto que muda a Previdência Social, o governo Bolsonaro acelerou repasses de dinheiro a deputados

    Nas semanas decisivas da votação da reforma da Previdência na Câmara dos Deputados, o governo de Jair Bolsonaro se valeu de um dispositivo legal que todos os ex-presidentes brasileiros utilizaram como forma de negociação política: as emendas parlamentares.

    O uso dessas emendas se intensificou no mês de julho de 2019, quando a reforma da Previdência, projeto prioritário do governo Bolsonaro, passou por votações cruciais na Câmara e foi aprovada.

    Como presidente, Bolsonaro repete o discurso do candidato da campanha eleitoral de 2018: ele afirma praticar uma “nova política”, sem fazer o que chama de “toma-lá-dá-cá”. À medida que a aprovação da reforma avança, a evidência de que o presidente utiliza a tática antiga das emendas parlamentares fica mais clara. O presidente nega ter traído sua posição e afirma estar apenas cumprindo a lei, sem troca de repasses por votos.

    O que são as emendas parlamentares

    No Brasil, o Orçamento federal é definido anualmente em conjunto entre o Palácio do Planalto e o Congresso. O governo envia a proposta, os parlamentares a analisam, modificam e aprovam. O Orçamento aprovado vale sempre para a execução no ano seguinte — em 2019, por exemplo, está valendo o que foi feito em 2018.

    Uma das modificações possíveis, muito usada no Congresso, é emendar o Orçamento de modo que haja dinheiro direcionado especificamente para o mandato dos parlamentares. Daí o nome de emenda parlamentar.

    As emendas existem para que os congressistas cumpram os compromissos políticos assumidos em seus mandatos, geralmente em seus redutos políticos. Esse dinheiro vai, por exemplo, para reparar uma estrada, comprar ambulâncias, reformar um hospital, construir uma praça. Ao sugerir uma emenda, o congressista precisa ser específico, informando o valor exato, a entidade que vai receber o dinheiro, nome e endereço dos responsáveis, metas de como o recurso será usado, cronogramas, entre outros.

    É uma prerrogativa constitucional que senadores e deputados federais possuem, já que o caixa é controlado pelo Executivo e não pelo Legislativo. É por meio das emendas, portanto, que os parlamentares conseguem direcionar dinheiro público.

    Em tese, é um modo de os recursos serem mais bem distribuídos, pulverizando parte do dinheiro público da União para fins específicos e beneficiando algumas entidades, municípios ou mesmo bairros pelo Brasil.

    Na prática, a liberação de emendas funciona como barganha. O Palácio do Planalto costuma acelerar ou retardar a liberação desse dinheiro de acordo com o momento político, geralmente para garantir apoio de congressistas em votações importantes no Congresso. O governo federal é obrigado a executar as emendas parlamentares que estão previstas no Orçamento, mas essa imposição legal é recente:

    • em 2015, o Congresso tornou obrigatório executar as emendas individuais previstas no Orçamento
    • em 2019, o Congresso tornou obrigatório executar as emendas coletivas de bancadas estaduais previstas no Orçamento (essa imposição só vai começar a valer em 2020)

    No caso das emendas individuais, o total pedido por todos os congressistas em um ano precisa somar no máximo 1,2% da receita corrente líquida da União — ou seja, os tributos arrecadados pelo governo federal, menos os repasses obrigatórios a estados e municípios. Atualmente isso significa uma quantia anual próxima de R$ 10 bilhões. Metade do montante das emendas individuais precisa se destinar à saúde.

    Para emendas de bancadas estaduais, o valor previsto no Orçamento tem de ser de até 1% da receita corrente líquida e não há uma fatia pré-determinada para um setor específico.

    As diferentes etapas

    Previsão

    Assim como outras despesas do governo federal, as emendas parlamentares (individuais ou coletivas) precisam primeiro estar previstas no Orçamento antes de serem de fato executadas. Anteriormente, elas foram sugeridas e aprovadas pelo Congresso.

    Empenho

    Em seguida, a emenda é empenhada. Essa é a etapa em que o governo federal formalmente reserva o dinheiro que será pago e divulga no Diário Oficial da União quais são as emendas específicas a que está se referindo. Politicamente, é o primeiro sinal de que o dinheiro será liberado e é um modo de agradar os congressistas.

    Execução

    O governo então cobra a entidade que receberá a verba a apresentar garantias e documentos e faz verificações formais. O governo se compromete a realizar o pagamento. Nessa etapa, diz-se que a despesa da emenda foi executada.

    Pagamento

    Por fim, o governo federal de fato paga a entidade indicada na emenda parlamentar, repassando o dinheiro público. A obrigação determinada em lei se refere à execução, não ao pagamento final. Nem toda despesa executada é de fato paga depois.

    O caso da reforma da Previdência

    Nos primeiros cinco dias de julho de 2019, quando a reforma da Previdência estava sob análise final de uma comissão especial de deputados, o governo Bolsonaro empenhou cerca de R$ 2,5 bilhões em emendas. Só o valor desses cinco dias supera tudo o que foi empenhado em emendas nos seis primeiros meses do governo Bolsonaro. O levantamento é da ONG Contas Abertas.

    Segundo levantamento da BBC Brasil, os principais destinatários dessas emendas empenhadas no início do mês de julho são deputados do centrão, grupo informal de parlamentares de partidos como PP, PL e PRB e que protagonizou embates no Congresso em 2019 com o governo Bolsonaro.

    Na segunda-feira (8), início da semana de votação já no plenário da Câmara, o governo acelerou a liberação (empenhou) de mais R$ 1,1 bilhão em emendas.

    Na quarta-feira (10), dia em que a reforma da Previdência foi aprovada em primeiro turno na Câmara, Bolsonaro empenhou outros R$ 178 milhões em emendas a deputados.

    Segundo relatos de deputados à imprensa, a liberação de emendas extras tem sido uma promessa constante do governo como contrapartida aos votos favoráveis ao projeto.

    A comissão especial e o plenário da Câmara aprovaram a reforma com margem folgada — no caso do plenário, ainda resta a votação em segundo turno.

    A contradição entre presidente e ministro

    Em entrevistas e nas redes sociais, Bolsonaro afirmou que estava apenas cumprindo a obrigação legal de destinar o dinheiro das emendas. O presidente negou que o dispositivo esteja sendo usado para angariar apoio de parlamentares à reforma da Previdência.

    Bolsonaro tem tido embates com os parlamentares por conta da sua posição de quem não cede a pressão política e não pratica o que chama de “velha política”. Presidente da Câmara e protagonista na reforma da Previdência, Rodrigo Maia (DEM-RJ) afirmou na terça-feira (9) que o governo Bolsonaro gerou “desconfiança” desde o início na sua relação com o Congresso.

    Ministro da Saúde, Luiz Henrique Mandetta disse na terça (9) ao site Jota que a liberação de emendas está seguindo o determinado em lei, mas o ritmo acelerado recente se trata sim de um “esforço” para aprovar a reforma da Previdência. Mesmo diante da versão diferente da do presidente, o ministro reafirmou essa opinião em outra oportunidade. A grande maioria das emendas se destinam à área da saúde, comandada por Mandetta.

    Um dos fatores que atrasaram o cronograma entre a primeira e a segunda votação no plenário da Câmara é o receio de que o governo não cumpra a promessa de liberar emendas.

    O histórico de Bolsonaro

    Em 2018, por exemplo, Bolsonaro destinou suas emendas como deputado federal sobretudo para a saúde e para obras em unidades das Forças Armadas.

    Quando era deputado, Bolsonaro votou a favor de tornar obrigatória a execução das emendas individuais. Por outro lado, quando cumpria mandato de deputado, em governos anteriores, Bolsonaro chegou a sugerir que a liberação de emendas era uma forma de “comprar” congressistas de esquerda.

    Em 2019, já com Bolsonaro presidente, o Congresso tornou obrigatórias também as emendas de bancadas estaduais. Isso reduziu ainda mais a fatia do Orçamento que o governo pode, por conta própria, decidir como usar.

    ESTAVA ERRADO: A primeira versão deste texto dizia "Nos primeiros cinco dias de julho de 2018". Na realidade, o ano em questão é 2019. O texto foi corrigido às 21h17 de 12 de julho de 2019.

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