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Como a reforma da Previdência sai da comissão especial

Texto aprovado tem as mudanças mais significativas desde a apresentação da proposta original em fevereiro. Deputados ainda podem fazer novas alterações em plenário. Leia análises sobre as alterações

     

    A reforma da Previdência está pronta para ir a votação no plenário da Câmara dos Deputados. A comissão especial criada para apreciar a Proposta de Emenda à Constituição número 6 aprovou, na quinta-feira (4), o relatório do deputado Samuel Moreira (PSDB-SP) e encerrou, já na madrugada de sexta-feira (5), a segunda etapa do processo de tramitação no Congresso Nacional.

    A PEC foi entregue pelo governo ao Congresso em 20 de fevereiro de 2019. Desde então, passou pela Comissão de Constituição e Justiça e agora pela comissão especial. Se na primeira etapa, que avalia apenas se a proposta contraria a Constituição, houve apenas pequenas alterações, na comissão especial as mudanças foram importantes.

    Em acordos com deputados de vários partidos, o relator Samuel Moreira alterou uma série de pontos da reforma original a fim de conseguir o apoio necessário para fazer a reforma avançar. Na votação de quinta-feira (4), o governo contou com um apoio maciço dos partidos do centrão para aprovar o texto-base. O placar foi de 36 a 13 — todos os 49 integrantes da comissão votaram.

    A votação dos partidos

    A favor

    PSL, DEM, MDB, PL, PP, PRB, PSD, PSDB, PTB, Avante, Cidadania, Podemos, Patriota, Pros, Solidadriedade e Novo.

    Contra

    PDT, PCdoB, PT, PV, PSB, Psol e Rede.

    Relatório mantém idade de policiais

    Nos dias que antecederam a votação final na comissão, uma tentativa de mudança de última hora mobilizou as discussões no governo e no Congresso Nacional. Associações de classe conseguiram apoio do próprio presidente da República para amenizarem as regras para policiais.

    Na proposta original do governo, policiais ligados ao governo federal têm tratamento de aposentadoria especial — parecido com professores e trabalhadores rurais, por exemplo.

    Para os agentes de segurança, a PEC cria, desde o texto original, a idade mínima de 55 anos — para as aposentadorias não especiais, a idade mínima proposta é de 65 anos para homens e 62 para mulheres.

    Pressionado, o governo aceitou reduzir o número para 53 e 52 anos para homens e mulheres policiais, respectivamente. Mas as entidades que representam os policiais federais acharam a proposta insuficiente e não houve acordo.

    Na manhã da votação, o próprio presidente Jair Bolsonaro pediu para que os deputados alterassem o texto a fim de favorecer os policiais. Na reunião final da comissão, no entanto, o PSL, partido do presidente, não apoiou as alterações e o tema deve voltar a ser discutido em plenário.

    A PEC já não tinha como foco os policiais militares, que são vinculados aos estados. Na última hora, foi aprovado um destaque que retira do texto a equiparação entre PMs e Forças Armadas, mas isso pode mudar quando for apreciado o projeto de lei que trata da aposentadoria de Exército, Marinha e Aeronáutica. O projeto foi enviado pelo governo em março, mas nem sequer começou a tramitar na Câmara.

    A economia prevista e a isenção rural

    O governo começou as discussões em fevereiro oferecendo uma proposta que economizava, segundo suas próprias contas, R$ 1,236 trilhão em dez anos. Esse valor é relativo apenas aos cofres da União, não mede impacto em estados e municípios. O valor previsto nesse fim de tramitação na comissão especial ficou pouco abaixo de R$ 1 trilhão.

    Para compensar parte da economia perdida, o relator tentou encontrar maneiras de aumentar as receitas do sistema previdenciário. Teve sucesso em alguns pontos, mas perdeu em outros.

    Buscou, por exemplo, acabar com a isenção previdenciária que existia para exportadores agrícolas a fim de gerar uma receita de R$ 83 bilhões em dez anos. Na madrugada de sexta-feira (5), ao votarem os destaques ao texto-base do relator, os deputados restabeleceram a isenção. Foi uma vitória da bancada ruralista.

    Contando apenas as mudanças no Regime Geral de Previdência Social, que serve aos trabalhadores do setor privado, a Instituição Fiscal Independente prevê que a economia em dez anos será de R$ 567 bilhões, já considerando as alterações mais significativas feitas na comissão especial.

    O valor é R$ 103 bilhões menor do que a estimativa que havia sido feita para o texto original da PEC 06, de R$ 670 bilhões.

    O que mudou na comissão especial

    O texto original enviado pelo governo ao Congresso perdeu alguns de seus pontos mais criticados durante a tramitação da comissão especial. Na comparação com a PEC, as regras foram afrouxadas para mulheres, professores, trabalhadores rurais e idosos em condição de miserabilidade.

    Por conta das negociações e pressões, o relator Samuel Moreira teve que apresentar três versões de seu relatório ao longo das últimas semanas. Somente para a última houve acordo que permitiu a aprovação. Nos últimos dias antes da votação, foram feitas várias mudanças. O Nexo explica as principais ocorridas durante toda a tramitação.

    Estados e municípios

    Os servidores estaduais e municipais não serão atingidos diretamente pela reforma da Previdência. A inclusão foi o foco de uma disputa entre deputados e governadores. Os gestores dos estados, preocupados com as finanças, queriam a inclusão automática que pouparia novas batalhas nas Assembleias Legislativas. Os deputados, por outro lado, não queriam ficar com o ônus de aprovarem, sozinhos, medidas que são impopulares em seus domicílios eleitorais.

    No fim, o relatório do tucano prevê que os estados precisarão aprovar leis complementares se quiserem implantar mudanças. Esse ponto não estava incluído na economia prevista na reforma porque não afeta diretamente os cofres da União. Apesar disso, a estimativa é de que, ao não fazer a reforma, os estados gastarão R$ 350 bilhões a mais nos próximos dez anos.

    Tempo mínimo de contribuição

    A proposta do governo elevava o tempo mínimo de contribuição de 15 para 20 anos para homens e mulheres. O tempo mínimo é exigido para quem quer se aposentar por idade, geralmente pessoas mais pobres que não conseguiram contribuir o suficiente para se aposentar mais cedo por tempo de contribuição.

    O relatório aprovado desfaz a alteração para mulheres e mantém para elas o tempo mínimo de contribuição em 15 anos. As mulheres eram as principais afetadas pela elevação por terem mais dificuldade de se manterem em um emprego formal por uma série de fatores como o trabalho doméstico e a maternidade, por exemplo.

    Idade de professoras

    Professores são da classe de aposentadorias especiais, assim como policiais civis e trabalhadores do setor rural. Por isso, o governo não admitia, quando apresentou a proposta, diferenciar homens e mulheres. O argumento era que as regras já eram especiais e não caberia novas concessões.

    A idade mínima para o regime geral na PEC é de 62 anos para mulheres e 65 para homens. O estipulado para professores era 60 anos para os dois casos, mas agora o das mulheres foi reduzido para 57 anos.

    Aposentadoria rural

    O relatório da comissão especial retirou as mudanças propostas para a aposentadoria dos trabalhadores do campo. Além de aumentar a idade mínima das mulheres de 55 para 60 anos, o governo queria instituir um piso para a contribuição do setor rural de R$ 600 anuais — que hoje não existe no caso das aposentadorias especiais.

    O regime dos trabalhadores rurais é também assistencial e, por isso, proporcionalmente mais deficitário do que dos servidores do regime urbano. A previsão do governo era economizar R$ R$ 92,4 bilhões.

    Capitalização

    A principal promessa de campanha de Bolsonaro e seu ministro da Economia, Paulo Guedes, para a Previdência não irá a votação na Câmara dentro da reforma. Os parlamentares retiraram do texto os trechos que mudavam a Constituição para permitir a implantação de um regime de capitalização da Previdência por lei complementar.

    Na PEC, o governo não propunha um sistema de capitalização, apenas queria alterar a Constituição para permitir que ele fosse implantado mais tarde por lei complementar, um processo mais simples. Oficialmente, o governo informa que tende a propor um regime de capitalização mais tarde, depois que a reforma for aprovada.

    Regra de transição

    O texto original previa três regras de transição que levavam em conta a idade, o tempo de contribuição e o tempo que falta para alguém se aposentar. O relator inclui uma quarta regra que beneficia, principalmente, funcionários públicos.

    O novo mecanismo permite aos servidores públicos se aposentarem optando por não cumprirem as novas idades mínimas para o setor. Em vez de esperar a nova idade mínima, eles podem pagar um pedágio de 100% do tempo que falta para a aposentadoria por tempo de contribuição — modalidade que acaba se a reforma for aprovada. Ou seja, quem está a um ano do benefício, passa a ter de trabalhar dois. Quem está a um ano e meio, trabalha três e assim sucessivamente.

    3 avaliações sobre as mudanças

    O texto final aprovado na comissão especial é o resultado de negociações políticas, pressões de entidades de classe e embates do governo com setores do Congresso. Agora, a proposta precisa ser votada duas vezes no plenário da Câmara, necessitando de pelo menos três quintos dos votos em cada um dos turnos — 308 dos 513 deputados. Se aprovada, seguirá para o Senado.

    O Nexo pediu a três especialistas que acompanham o tema, dois economistas e um cientista político, que analisassem a reforma aprovada na comissão especial.

    • Guilherme Mello, professor de economia e diretor do Centro de Estudos de Conjuntura da Unicamp
    • Pedro Nery, economista, autor de “Reforma da Previdência - Por que o Brasil não pode Esperar?”
    • Rafael Cortez, cientista político na Tendências Consultoria

    Que avaliação você faz do projeto que sai da comissão especial?

    Guilherme Mello O que sai é muito melhor do que o que chegou. O que chegou não tinha o objetivo de reformar a Previdência, mas criar uma nova, substituir a seguridade pelo seguro social. Era a capitalização, substituir o atual regime por um praticamente sem contribuição do empregador, o que seria uma catástrofe social e fiscal.

    Outro problema era a desconstitucionalização quase total das regras previdenciárias, que tirava uma garantia jurídica para o trabalhador de que as regras não vão mudar facilmente. O BPC e a aposentadoria rural também tiveram avanço em relação ao que tinha, que era basicamente acabar com os dois. O que eu acho que ainda fica de problema econômico.

    A reforma ainda é essencialmente fiscalista, tem menos foco na questão distributiva. O foco ainda é no tal do R$ 1 trilhão, esse número mágico que o governo estabeleceu como meta e as formas de se chegar a esse número pouco se justificam do ponto de vista distributivo.

    Continua a redução do valor dos benefícios e aumento da contribuição dos trabalhadores do regime geral, de gente que ganha entre um e dois salários mínimos. Esse raciocínio é calcado em uma visão extremamente equivocada da distribuição de renda no Brasil que divide a população em 10. Quem ganha um salário mínimo, está entre os 40% mais ricos. Alguns diriam até que ele é um privilegiado, é acima da média, mas a média é muito baixa. A reforma tinha que mexer com o 1% mais rico. A renda não está concentrada nos 10%, mas nos 3%.

    Melhorou, mas a lógica subjacente deixa marcas no tipo de reforma que a gente vai ter. Se fosse distributivista, talvez até reduzisse o ganho fiscal, mas ganharia em lógica. Vai ser difícil para o governo explicar porque militares, servidores estaduais estão fora.

    Para fazer uma coisa socialmente justa, é preciso tomar muito cuidado com o que você considera aposentadoria especial. Só com alguma particularidade muito específica, Um policial legislativo tem o mesmo risco de vida de um policial militar? Seria o mesmo que eu, professor universitário, querer o mesmo que um professor de ensino fundamental na periferia. É outra condição, não há como comparar.

     

    Pedro Fernando Nery É um texto mais próximo do consenso político, não à toa foi aprovado. Ele retirou o que tinha risco de elevar a pobreza entre idosos, seja na perda de cobertura (direito a receber benefício) ou na insuficiência de renda (valor do benefício). Saiu o que podia atingir mais os mais pobres, concentrando um impacto fiscal relevante no resto da população.

    Falamos principalmente do BPC e da previdência rural, um regime semi assistencial com os benefícios previdenciários que mais chegam às camadas mais desfavorecidas. Também estamos falando da manutenção do piso da pensão por morte em um salário mínimo e do tempo mínimo de contribuição da mulher em 15 anos. Como passam mais tempo no desemprego, na informalidade e fora da força de trabalho, é razoável que o tempo de contribuição seja menor.

    Algumas mudanças não são progressivas do ponto de vista da distribuição de renda. A proposta original era muito mais contundente com os privilégios do setor público. A nova versão demora mais para provocar essa convergência, mas são os limites da política.

    Do ponto de vista fiscal, o que preocupa mesmo é a retirada de estados e municípios. Não afeta diretamente a economia de R$ 1 trilhão, que é calculada só para a União. Mas afeta indiretamente, porque nem todos Estados e capitais podem conseguir aprovar reformas. Vão quebrar, vai doer, a população vai sofrer. E a União pode então ser obrigada a socorrer.

    As assembleias e câmaras municipais não têm competência hoje pra tratar desse tema. Vale a pena abrir mão para preservar o resto? Penso que sim.

     

    Rafael Cortez Não só o relatório final, mas todo o processo de construção desse relatório, o comportamento de governo e oposição e dos diferentes partidos, mostra a importância da política em vários sentidos. O primeiro é notar como a dinâmica legislativa expressa acordos e decisões que não estão desenhadas. Todo o debate na comissão refletiu uma decisão anterior dos líderes em dar apoio à reforma, que para eles é mais do que uma agenda do governo. A reforma foi um dos caminhos que os líderes da centro-direita tradicional utilizaram para construir sua imagem nesse quadro de disputa com o bolsonarismo.

    Esse acordo, no fundo, é o que determinou o ritmo da tramitação e ajudou a enfrentar os obstáculos naturais que um tema como esse enfrenta.

    Em outra dimensão, podemos ver que há um problema político associado a critérios de justiça, em como tratar e definir os diferentes, em que medida diferentes profissões merecem tratamento diferenciado. E essa não é uma escolha técnica, é política. Categorias com maior poder de organização conseguem aumentar a pressão sobre os parlamentares e quase sempre quem tem mais poder de mobilização não é quem é mais pobre. Ao contrário.

    Na discussão federativa, houve também a dificuldade de se incluir estados e municípios. A oposição, naturalmente, utiliza esse momento de discussão para aumentar o custo político da aprovação. Isso é visível nos pedidos de destaque.

     Uma boa parte dos acordos não são desenhados no debate, mas em acordos de bastidores. Essa é a importância da velha política que, a despeito da retórica do governo, tem sido fundamental para o encaminhamento da agenda.

    No plenário, as dificuldades tendem a ser maiores para esse exercício da política. A disposição para aprovação deve permanecer, mas a organização dessa micropolítica, a coordenação para garantir o texto corre um risco maior no plenário.

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