O governo trabalha há quase três meses para aprovar a Proposta de Emenda à Constituição número 6, que muda as regras de concessão e cálculo de aposentadorias no Brasil. Mas a mais profunda mudança proposta pela equipe econômica de Jair Bolsonaro desde a campanha eleitoral ficou para um segundo momento.
Isso porque o governo decidiu enviar a PEC da reforma sem detalhar o novo sistema de capitalização da Previdência que poderá ser implantado no país. O texto se concentra apenas nas alterações no modelo atual e abre caminho para a futura criação do novo plano: a implantação do regime de capitalização da Previdência que pode representar a mais profunda mudança no sistema de pagamentos de aposentadorias e pensões no Brasil em décadas.
A PEC da Previdência apenas prevê a criação e estabelece alguns princípios base do novo regime, quase todos os detalhes seriam definidos posteriormente por uma lei complementar. Ou seja, a PEC, como está, abre caminho para que o governo crie um regime de capitalização e estabeleça seus critérios sem precisar mudar a Constituição.
A aprovação de um projeto de lei complementar é mais simples que a de uma PEC. Enquanto a emenda à Constituição precisa de três quintos dos votos para passar, para a aprovação de uma lei complementar é preciso apenas metade mais um dos votos totais.
As bases da capitalização
O atual regime é chamado de repartição. E a diferença básica entre os dois modelos está no destino do dinheiro do contribuinte. O trabalhador da ativa hoje paga os benefícios de quem já está aposentado. E quem pagará sua aposentadoria, no futuro, é quem estiver trabalhando quando esse tempo chegar.
Regime de capitalização poderia ser traduzido como regime de poupança. A ideia base do modelo é que cada trabalhador guarda dinheiro para sua própria aposentadoria no futuro.
O trabalhador, o empregador ou os dois depositam mensalmente uma parcela do salário em uma conta. O dinheiro vai sendo aplicado e rendendo juros ao longo da vida de trabalho e o montante acumulado no momento da aposentadoria é que vai definir o valor do benefício a que o contribuinte tem direito.
O regime de capitalização tende a ser de “contribuição definida”. Ou seja, o trabalhador sabe quanto vai pagar, mas não há uma definição sobre o valor a receber. O valor do benefício vai variar de acordo com o montante poupado, mas também com o rendimento do dinheiro e fatores como a expectativa de vida. Como o benefício tem que ser pago até o fim da vida das pessoas, o cálculo do dinheiro mensal é feito com base em uma estimativa de por quanto tempo elas vão viver.
Um tipo de regime de capitalização já existe no Brasil na Previdência complementar. É assim que funcionam os fundos de pensão que são fortes, principalmente, em grandes empresas – públicas e privadas. A diferença é que, como o nome diz, a parte que é capitalizada é apenas o complemento à aposentadoria. Assim, empregado e empresa contribuem para o INSS e, por fora, fazem juntos uma poupança que garante uma aposentadoria maior no futuro.
A transição
A ideia da capitalização é criar um sistema previdenciário que nasce sem deficit. Nele, os trabalhadores estarão poupando para pagar sua própria aposentadoria no futuro. A questão é que os aposentados de hoje continuam existindo e precisando de financiamento.
O que o regime de capitalização faz, no primeiro momento, é apenas retirar receitas do sistema. Ou seja, uma vez implantado, o regime de capitalização vai diminuir o número de contribuintes com o atual sistema, e o número de beneficiários do atual sistema vai continuar igual (na verdade, aumentando a cada ano até se aposentarem os primeiros do novo regime).
Até por não ter definido nem divulgado os parâmetros do novo regime, o governo não anunciou nenhuma previsão do custo de transição para o sistema de capitalização.
A poupança
Além de proteger contra mudanças demográficas, uma vantagem do sistema de capitalização é que ele aumenta a poupança de um país. Uma alta taxa de poupança, na visão do ministro Paulo Guedes e de grande parte dos economistas, é um importante componente para o desenvolvimento no longo prazo.
A partir do momento em que o dinheiro é arrecadado para a aposentadoria, ele pode ser investido pelo gestor dos recursos – seja ele público ou privado. A característica da poupança para aposentadoria é o investimento para o longo prazo. Assim, esse dinheiro poderia ser aplicado em vários tipos de projetos, sendo um incentivo para o desenvolvimento da economia.
O que a PEC estabelece e o que não define
O texto da PEC que atualmente tramita na Comissão Especial da Câmara dos Deputados define parâmetros básicos do futuro regime. Um dos pontos diz que o modelo será uma alternativa ao sistema de repartição atual, mas será obrigatório a partir do momento em que o trabalhador optar por ele. Não há definições sobre o modelo de transição.
O texto admite a possibilidade de que haja contribuições da empresa, mas também não estabelece alíquota nem obrigatoriedade. A ideia do governo é que, se houver contribuição patronal, ela seja menor do que a alíquota atual, que está em 20% no regime dos servidores do setor privado.
No projeto enviado ao Congresso, o governo garante que não haverá benefícios inferiores ao salário mínimo. Ou seja, cumpridos os requisitos mínimos para a aposentadoria, que também não estão definidos, todo poupador terá direito ao piso – mesmo que a poupança não tenha sido suficiente para isso.
O possível buraco para pagar os benefícios de quem não conseguiu poupar o mínimo seria coberto por um fundo solidário, também previsto na PEC. Esse fundo seria alimentado por uma parcela de todas as contribuições do sistema. Ou seja, uma pequena parte, ainda não definida, de todas as contribuições seria usada para formar essa reserva.
A PEC estabelece, porém, que o sistema precisará ser sustentável. Ou seja, os benefícios serão financiados apenas pelas contribuições, sem qualquer aporte do governo.
Possibilidade de regime misto
Outra possibilidade prevista na PEC é o chamado sistema de contas nocionais, que cria uma espécie de capitalização fictícia. Por ele, a contribuição do trabalhador seria dividida: parte seria aplicada como na capitalização clássica e parte iria para o governo e continuaria ajudando a pagar os aposentados, como no atual regime de repartição.
O saldo, parte real e parte virtual, segue sendo individual. A diferença é que na hora de pagar a aposentadoria, o governo fica responsável por repor a parte que ele usou no momento do depósito. Não há qualquer definição sobre a fatia que seria destinada ao Tesouro nem sobre que tipo de rendimento seria pago pelo dinheiro.
O modelo misto diminui o temido custo de transição porque, de alguma maneira, os novos trabalhadores continuarão financiando parte das aposentadorias do regime antigo. Por outro lado, como o dinheiro é gasto pelo governo, diminui o impacto que a implantação do regime de capitalização teria na poupança nacional.
A América Latina e a Suécia
O modelo de capitalização foi escolhido por outros países da América Latina nas décadas passadas. O caso mais conhecido é o do Chile que, sob o governo do ditador Augusto Pinochet e influência de economistas liberais, adotou o regime no início da década de 1980.
O Chile adotou o sistema de capitalização puro. As contribuições foram inteiramente destinadas à poupança, o que aumentou a oferta de crédito no país e é apontado como uma das razões do crescimento da economia. Por outro lado, o sistema gerou um volume grande de aposentadorias abaixo de um salário mínimo.
Cerca de 78% dos chilenos recebem abaixo do mínimo – que lá é de US$ 448, bastante superior ao do Brasil. Por isso, o país adotou em 2008 o chamado pilar solidário, que paga uma pensão de US$ 104 para os mais pobres.
O modelo de contas nocionais, misto, existe na Suécia e em outros países do norte da Europa. Ele ajudaria a diminuir o custo da transição no Brasil, que tem um sistema consolidado, com mais de 20 milhões de aposentados.
O debate político e técnico
Mesmo não estando explícito na PEC, a ideia do governo de capitalização da Previdência está no centro do debate político da reforma. Um dos principais nomes da oposição, o deputado Marcelo Freixo (PSOL) disse que a capitalização é "o perigo maior" da reforma e que o governo não apresenta os números da transição: "ou não tem ou é ruim apresentar".
O regime de capitalização foi proposta de pelo menos cinco candidatos à Presidência da República em 2018, mas com diferenças importantes sobre o grau de implantação. Pela proposta da PEC, um trabalhador que optasse pelo regime teria todo o seu benefício definido por sua poupança.
A noção de um único pilar vem sofrendo críticas de economistas que trabalharam com partidos que hoje estão na oposição ao governo Bolsonaro. O ex-ministro da Fazenda Nelson Barbosa, por exemplo, defende que a capitalização é viável para complementar a aposentadoria. O modelo segue a linha do proposto por Ciro Gomes (PDT) na campanha.
Por ele, o trabalhador continuaria contribuindo para o INSS e pagaria para a capitalização o que excedesse o teto – que hoje é de R$ 5.839,45 mas que poderia até ser reduzido. Outra preocupação é com a transição e o fato de o trabalhador do novo regime ser mais barato para o empregador do que o do atual sistema de repartição. A diferença entre a contribuição dos dois sistemas pode gerar uma competição desbalanceada entre os mais jovens e os mais velhos.
“Colocar capitalização como alternativa ao invés de complemento, e dizer que a opção, quando feita, será irrevogável, é decretar o fim da previdência social. Novos empregos tendem a ser oferecidos somente no novo sistema”
Em audiência pública na comissão especial da reforma, o ministro da Economia, Paulo Guedes, defendeu a viabilidade de coexistência entre os dois sistemas.
“Nenhum empresário vai trocar um empregado experiente por um jovem sem experiência nenhuma. O que estou fazendo é dar a oportunidade a esse jovem que hoje deixa de ter um emprego formal [com carteira assinada] por causa dos encargos trabalhistas”
Duas visões
No quadro atual, não é possível saber exatamente se o governo vai conseguir aprovar um regime de capitalização nem que regras nortearão o novo sistema. Por isso, o Nexo pediu a dois economistas que estudam o tema para avaliarem as possibilidades, a viabilidade e as consequências da implantação de um regime de capitalização.
- Nelson Marconi, economista e professor da FGV, participou da elaboração do plano de governo de Ciro Gomes
- Paulo Tafner, economista, pesquisador do Ipea e autor do livro “Reforma da Previdência: Por que o Brasil não pode esperar?”
Em um país com um mercado de trabalho com as características do brasileiro e com um sistema de Previdência estabelecido, e já deficitário, implantar um regime em que a poupança de cada um é o principal definidor do benefício reduz distorções e desigualdades?
É justo, em um país como o Brasil, a implantação de um regime de capitalização?
Nelson Marconi A PEC só explicita que existe a possibilidade. É uma mudança muito significativa no regime de Previdência para se fazer dessa maneira, por lei complementar.
O grande problema da proposta do governo é o regime de capitalização substituir o regime de repartição. Pelas declarações, mais do que pela PEC, a ideia é que as pessoas escolham e troquem o regime de repartição pelo de capitalização.
Se aprovar a PEC sem definição como está, provavelmente na legislação complementar, que é mais fácil aprovar, eles vão colocar critérios mais restritos do ponto de vista social. E vão colocar uma série de incentivos para que as empresas pressionem os empregados a aderirem ao regime de capitalização. Basta colocar uma contribuição patronal menor do regime de capitalização para que todas as empresas pressionem os trabalhadores a mudar.
Por princípio, o Estado deveria garantir uma certa renda a quem perde a capacidade de trabalho. Ainda que com ajustes de tempos em tempos na idade, tempo de contribuição, valor do benefício, estrutura tributária. Tudo isso é aceitável, mas precisa ter esse componente básico.
O problema desse regime é que não se garante a renda mínima, principalmente às pessoas que não teriam condições de contribuir. A preocupação é garantir a renda das pessoas mais pobres, pessoas que hoje têm uma certa aposentadoria. Do ponto de vista social, é muito injusto, é dizer: "ou você vai para a capitalização ou ganha um salário mínimo". O miolo do sistema de repartição pode sumir.
O projeto que a gente defendia na campanha era de Previdência complementar, a partir de uma faixa de renda da pessoa. E teria com certeza a contribuição patronal, com fundos de investimentos regidos pelo setor público, em uma administração tripartite com empresários e trabalhadores.
A gente está fazendo um modelo que pode nos deixar numa situação muito parecida com a do Chile. Mesmo aqui garantindo o mínimo, o problema é colocar todo mundo perto do piso. O regime é de contribuição definida, mas sem benefício definido. Não se sabe quanto vai receber, quanto vai render o fundo, como vai ser gerido. Pode haver pessoas de classe média, sem contribuição patronal, com valores muito baixos. Tiveram que ampliar uma espécie de BPC (benefício de prestação continuada).
A possibilidade da conta nocional é interessante, desde que garantindo uma certa renda para a pessoa e fazendo um cálculo a partir da contribuição dele. A questão é que nesse regime se usa, como no de repartição, então não é capitalização do tipo em que seu dinheiro é o que você vai receber. Ele não tem o mesmo equilíbrio de um regime de capitalização puro. Só funciona para o cálculo, não é um sistema de poupança.
Paulo Tafner Qualquer sistema de Previdência tem que cumprir alguns requisitos. O primeiro é um benefício mínimo que garanta a não pobreza dos idosos. E isso parece estar cumprido na PEC e é fundamental porque no Brasil vai ter gente que não vai conseguir contribuir. Para garantir o benefício mínimo, a fonte é barata, dá para financiar com um tributo bastante reduzido.
A capitalização tem a grande virtude de blindar o deficit. Hoje o nosso sistema de repartição é financiado por deficit, é uma caixa d'água com um enorme vazamento, a sociedade paga. E nosso sistema tem um efeito indesejável que é transferir recursos para os grupos mais ricos. Isso desaparece no sistema de capitalização.
Tanto a repartição quanto a capitalização podem ser justos, depende das regras. A PEC só indica a possibilidade de ser um sistema de capitalização, não diz sequer qual é, como vai ser. Abre a possibilidade de ser um sistema nocional, que rigorosamente não é capitalização.
A primeira coisa decisiva é a forma de financiamento do sistema de capitalização. Vai ser contribuição exclusiva do trabalhador ou vai ter patronal? Reduz muito o custo do trabalho para as empresas, elas deixam de contribuir para a Previdência do funcionário, ou contribuem só com um pedacinho. Isso tem efeito positivo no mercado de trabalho e na renda do trabalhador, parte do que hoje vai para a Previdência o trabalhador vai poder se apropriar. Foi o que aconteceu no Chile, a renda do trabalhador no período ativo aumentou muito.
A minha proposta começa com as contribuições atuais e dá pra reduzir as alíquotas a partir dos anos 2040, dos 32% atuais dava pra ir caindo até 17%. É uma enorme vantagem para o trabalhador, para a empresa, vão rachar essa diferença. Mas isso é com o tempo.
Se não for assim, existe um problema porque não dá para ter os dois sistemas ao mesmo tempo. Se você cria a capitalização pagando 17% e mantém um sistema atual que custa 32%, divide o mercado de trabalho. Quem custa 32% não vai conseguir emprego. Por isso, a transição é longa, a capitalização é só para pessoas nascidas a partir de 2014 e dinheiro na conta, de fato, só a partir de 2030. Começaria com a alíquota igual e a partir de 2040 começava a reduzir as duas alíquotas juntas.
Na outra ponta, se for nocional, se for para a conta virtual, isso eu não acho que é capitalização. Isso é repartição que simula uma capitalização só para a concessão do benefício. O que eu imagino que o governo pode fazer é uma partezinha de repartição nocional e um pedaço de capitalização propriamente dito, que o dinheiro vai para contas individuais.
A minha proposta é que se reduza o teto do INSS, que hoje é muito alto em R$ 5,8 mil, caia para pouco mais de R$ 3 mil. Até aí seria a camada de repartição e acima disso começa a capitalização. Seria uma conta individual, com aplicações no mercado financeiro, boa parte em títulos públicos. É um sistema de pilar, o primeiro a proteção aos idosos mais pobres, depois um sistema de repartição e a partir de um valor a capitalização.
Em que condições é viável a implantação da capitalização no Brasil?
Nelson Marconi O custo da transição depende muito do desenho da proposta. Quando o governo não divulga nenhum número, eu acho que eles estão escondendo, mas também acho que é difícil fazer projeção sem saber o modelo. São dois custos: primeiro vai cair a arrecadação na repartição, mas tem outro se as pessoas da repartição migrarem para a capitalização.
É viável, mas tudo depende das regras. De qualquer maneira, tem um custo fiscal que precisa ser comparado com o benefício que o sistema trará lá na frente. E se a proposta não tem nenhum parâmetro, não se tem a mínima condição de avaliar se vale a pena.
Se for um modelo puro, com todo mundo entrando e abandonando o sistema antigo, é inviável. A Previdência custa hoje 12,5% do PIB, como financiar tudo isso sem a contribuição? Nesse limite, não dá para criar impostos nessa magnitude.
Sobre capacidade de poupar para o benefício, a maior parte da contribuição da Previdência é baseada na folha de pagamentos. O mercado de trabalho vai mudar muito, o tipo de vínculo vai ser diferente e é preciso uma nova forma de financiar a Previdência. E essa reforma não discute isso.
Não está contemplada porque possivelmente a preocupação não é em discutir o financiamento, mas sim em reduzir ao máximo o custo para depois reduzir a tributação. É isso que está implícito. Por isso que não querem fazer reforma tributária junto com a Previdência.
Como o governo está colocando o ônus da Previdência na contribuição, quando a pessoa ficar desempregada, sem rendimento, como ela vai participar da capitalização?
Paulo Tafner É possível, mas exige aumento da carga tributária. A transição é um problema, é preciso financiar o custo do sistema antigo. E aí o custo é alto. Significa que tem que criar um imposto para financiar a morte do sistema antigo, que demora. O custo fiscal é o que faz com que países que migraram para a capitalização estejam voltando atrás. Não é porque o sistema é injusto, é porque o custo fiscal é alto, no limite o Estado financia sozinho.
Isso exigiria, em média, entre 1,5% e 2% do PIB por ano (entre R$ 102 bilhões e R$ 136 bilhões nos valores de 2018). Estamos com 1,7% do PIB no negativo. Teríamos que gerar o dobro e isso começa rápido.
Na cabeça do Paulo Guedes, só vale para quem entrar agora. Mas o cara que entrar agora no mercado, é vizinho do que entrou no ano passado. O cara do ano passado vai migrar também porque senão não vai conseguir emprego. Cada um que migra, é menos uma arrecadação no antigo sistema.
Sobre a capacidade de contribuição, não acho que é um problema. A informalidade, quando se reduz o custo previdenciário na capitalização, tende a cair. Se a empresa não tem que pagar 20% de contribuição previdenciária, melhora muito. O empresário não formaliza não é porque não quer, é porque não consegue. A grande maioria das empresas tem até 3 trabalhadores, são pequenininhas, é custoso.
Colaborou Rodolfo Almeida (gráficos)