O governo contra as universidades, em dados e análises

Decisões da equipe de Jair Bolsonaro sobre investimentos redefinem o rumo das instituições federais e levantam um debate: o ensino superior deve se destinar a todos ou a poucos?

 

Após quatro meses de governo, a equipe do presidente Jair Bolsonaro anunciou cortes nos orçamentos das universidades federais. As instituições se dizem em alerta, sob o risco de verem comprometidos seus serviços, suas atividades e produção acadêmica.

O Ministério da Educação justifica a iniciativa dizendo que é preciso realocar os gastos públicos da área, com maior atenção ao ensino básico. Uma nova realidade está colocada. E o Nexo traz pontos essenciais desse debate. 

Glossário

Universidade

Instituição de nível superior, responsável por ensino, extensão e pesquisa, constituída de faculdades que formam alunos, conferindo-lhes diploma de graduação. Também oferece cursos de pós-graduação em diversas áreas do conhecimento – em linhas gerais, segmentadas em humanas, exatas e biológicas. Ali se desenvolvem pesquisas, incluindo experimentos de laboratório (que podem levar à criação de  novos medicamentos e vacinas, por exemplo), estudos de campo (que podem aprimorar técnicas agrícolas, entre outros) e trabalhos teóricos (que podem contribuir para a compreensão de questões sócio-políticas e econômicas).

Universidade pública

É a instituição mantida com recursos públicos. Segundo o Censo da Educação Superior, divulgado em setembro de 2018, o Brasil possui 296 instituições de ensino superior públicas e 2.152 privadas, o que inclui universidades, faculdades, institutos federais, centros universitários e tecnológicos. Entre as públicas, 124 são estaduais (41,9%), 109 são federais (36,8%) e 63 são municipais (21,3%).

Liberdade de cátedra

Princípio previsto na Constituição Federal de 1988 que assegura a liberdade de aprender, ensinar, expressar e pesquisar, garantindo o pluralismo de ideias e concepções pedagógicas – em outras palavras, autonomia didático-científica. O documento ainda atribui autonomia administrativa e de gestão financeira às universidades públicas.

Autonomia universitária

Segundo a Lei de Diretrizes e Bases, de 1996, universidades públicas possuem estatuto jurídico especial. A lei garante às instituições a prerrogativa de elaborar cursos e executar projetos de investimento, cabendo à União assegurar anualmente “recursos suficientes para manutenção e desenvolvimento das instituições de educação superior”.

A expansão das federais. E a crise

No início da década de 2000, o Ministério da Educação passou a investir na expansão das instituições federais, aumentando o número de cursos de graduação e pós-graduação fora das capitais, com especial atenção às regiões Norte e Nordeste do país.

Entre 2002 e 2014, o número de cursos de graduação passou de  2.047 para 4.867. O número de alunos matriculados na graduação subiu de 500.459 para 932.263; na pós-graduação, saltou de 48.925 para 203.717. Ao longo desses 12 anos, 18 novas universidades federais foram fundadas e 173 campi de instituições federais foram instalados no interior do país.

Segundo relatório da SESu (Secretaria de Educação Superior), unidade do Ministério da Educação responsável por coordenar a Política Nacional de Educação Superior, o número de instituições federais de ensino superior cresceu 31%; as matrículas na graduação, 86%; e na pós-graduação, 316%.

A expansão foi acompanhada por incentivos para ampliação do acesso ao ensino superior, mediante programas como o ProUni (Universidade Para Todos). Em 2012, foi aprovada a Lei 12.711, que estabelece que as universidades federais devem reservar no mínimo 50% de suas vagas para estudantes que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas. Na época, também foram formuladas ações para inclusão de indígenas e negros nos programas de pós-graduação, como as políticas afirmativas de cotas raciais.

Embora o orçamento empenhado para despesas obrigatórias (como pagamento de salários dos docentes) tenha aumentado entre 2000 e 2018, conforme mostra este gráfico elaborado pelo Nexo a partir de dados do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento, o montante para despesas discricionárias (que incluem gastos básicos de manutenção predial, água, luz, limpeza, bem como bolsas de auxílio e assistência estudantil) para universidades e institutos federais registrou queda, a partir de 2014. 

Naquele ano, R$ 7,1 bilhões foram para as universidades e R$ 4,2 bilhões para institutos federais, em valores corrigidos para reais de dezembro de 2018. Em 2016, foram R$ 6,8 bilhões para universidades e R$ 3,4 para institutos federais. Em 2018, foram R$ 5,8 bilhões para universidades e R$ 3,1 bilhões para institutos federais.

A crise deu sinais visíveis nos campi: com as restrições orçamentárias, bolsas foram cortadas, funcionários foram demitidos, projetos e obras foram paralisadas.

Durante a campanha eleitoral de 2018, universidades públicas foram palco de disputas, com manifestações contrárias à candidatura de Jair Bolsonaro e ações judiciais que interromperam aulas e ordenaram a retirada de faixas e cartazes. As medidas foram suspensas pelo Supremo Tribunal Federal, sob o argumento da autonomia universitária e da liberdade de expressão.

As universidades públicas estão diretamente vinculadas a repasses do governo federal e, portanto, sujeitas a impactos diretos de suas decisões orçamentárias. Estão no centro do debate político diante de recentes ações anunciadas que vão de encontro à autonomia universitária e à liberdade de cátedra, provocando reações críticas de acadêmicos.

As ações do governo Bolsonaro

Ao longo da campanha presidencial, em 2018, Bolsonaro propôs reduzir “gastos” e combater o “marxismo cultural” nas instituições de ensino superior mantidas com recursos públicos, assumindo um discurso difundido pelo escritor o guro do bolsonarismo, Olavo de Carvalho.

Ao assumir a Presidência, fez diversas declarações nessa direção, endossadas pelo ex-ministro da Educação Ricardo Vélez Rodríguez e agora por seu sucessor, Abraham Weintraub.

Weintraub, empossado no cargo em abril de 2019, anunciou medidas que materializam as propostas de Bolsonaro para as universidades. Em 30 de abril de 2019, declarou que UnB (Universidade de Brasília), UFF (Universidade Federal Fluminense) e UFBA (Universidade Federal da Bahia) teriam 30% de suas dotações orçamentárias bloqueadas, cerca de R$ 230 milhões, sob a justificativa de que teriam desempenho aquém do esperado e seriam palcos de “balbúrdia”

As universidades citadas, na verdade, se destacam nos rankings internacionais de avaliação. O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil decidiu acionar o Supremo Tribunal Federal por temer a violação da autonomia universitária. Foram ajuizadas outras três ações na Justiça Federal, pedindo a suspensão da medida.

Após as críticas, o Ministério da Educação informou que o bloqueio de 30% da verba vale para todas as universidades e institutos federais. Entretanto, Weintraub sinalizou que pretende cortar financiamentos de pesquisa de pós-graduação de “viés ideológico”.

Os cortes atingem as despesas discricionárias. O bloqueio não atinge despesas obrigatórias, como pagamento de salários. A UFPR (Universidade Federal do Paraná) perdeu R$ 48 milhões. A USFC (Universidade Federal de Santa Catarina) deixará de receber R$ 46 milhões - seu reitor, Ubaldo Balthazar, afirmou, em entrevista à CBN Diário, que a unidade não teria como pagar nem “café e papel higiênico” no campus.

O reitor Antonio Claudio Lucas da Nóbrega, da UFF (Universidade Federal Fluminense), alertou para o risco de inviabilizar a universidade. “Não há como ter pesquisa de alto nível se não tenho luz no laboratório”, afirmou, em entrevista ao portal UOL. Diversas universidades indicaram que, com os cortes, as atividades devem ser paralisadas em breve. É o caso da UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro), a maior federal do país, com mais de 60 mil estudantes matriculados. Segundo seu reitor, Roberto Leher, em entrevista ao jornal O Globo no sábado (4), o corte de orçamento de custeio deve chegar a 41%

Em 26 de abril de 2019, Bolsonaro anunciou, no Twitter, a intenção de “descentralizar” investimentos em cursos de filosofia e sociologia. “A função do governo é respeitar o dinheiro do contribuinte, ensinando para os jovens a leitura, escrita e a fazer conta e depois um ofício que gere renda para a pessoa e bem-estar para a família, que melhore a sociedade em sua volta”, postou.

Segundo Bolsonaro, a finalidade da medida seria privilegiar áreas que produzam “retorno imediato” ao contribuinte, como engenharia e medicina. O discurso reitera a ideia de uma suposta “doutrinação de esquerda”, que seria predominante nas universidades, sobretudo nas humanidades.

Diversas instituições se manifestaram na sequência, como a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência, a Anpuh (Associação Nacional de História) e a Anpof (Associação Nacional de Pós-Graduação de Filosofia), que considerou a proposta uma “ignorância inadmissível”. Historicamente, as ciências humanas já recebem menos recursos para pesquisa que as biológicas e as exatas.

Em 15 de fevereiro de 2019, Bolsonaro anunciou, também via Twitter, a instalação da “Lava Jato da Educação”, que faz referência à operação, deflagrada em março de 2014, que investigou esquemas de corrupção na Petrobras, em desvios e propinas em obras de infraestrutura.

Embora nomeada em referência a uma operação da Polícia Federal, a proposta incluiu intenções de promover “pente fino” na gestão de recursos e mudanças de diretrizes contra a “agenda globalista” e a “fábrica de militantes políticos” no ensino público superior, além de apurar “irregularidades” nas universidades federais.

Alinhada à proposta federal, foi instalada a CPI das Universidades Públicas na Assembleia Legislativa de São Paulo, buscando investigar um “aparelhamento de esquerda” e “gastos excessivos” na USP (Universidade de São Paulo), Unesp (Universidade Estadual Paulista) e Unicamp (Universidade de Campinas), em 25 de abril de 2019.

Acadêmicos publicaram um abaixo-assinado contra a instalação da comissão parlamentar de inquérito, citando a autonomia universitária e o fato de que as três universidades públicas paulistas concentram um terço de toda a ciência feita nas 198 universidades do país.

 

Os argumentos oficiais e os dados

As diferentes ações governamentais se apoiam no argumento de alto custo e baixa produtividade das universidades públicas.

Universidades públicas, entretanto, são responsáveis por 95% da produção científica brasileira, segundo o relatório “Research in Brazil”, realizado pela empresa americana de análise de dados Clarivate Analytics, divulgado em 2017.

De acordo com dados da Web of Science, plataforma internacional de indexação de citações científicas da Clarivate Analytics, em 2019, das 50 instituições que mais publicaram pesquisas científicas no Brasil, 44 são universidades (36 federais, 7 estaduais e 1 particular), 5 são institutos de pesquisa e 1 é instituto federal de ensino técnico.

Entre 2014 e 2018, o investimento em educação caiu 56% no país (de R$ 11,3 bilhões para R$ 4,9 bilhões) e, segundo a Lei Orçamentária de 2019, pode chegar a R$ 4,2 bilhões. O ensino superior, sozinho, registrou queda de investimentos da ordem de 15%, segundo dados do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal.

Dados do relatório “Aspectos fiscais da educação no Brasil”, de 2018, produzido pelo Tesouro Nacional, mostram que o país destina 6% do PIB em educação pública por ano, índice maior que a média da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico). Na outra ponta, os dados mostram outra realidade: o gasto médio do Brasil em educação universitária em 2015 (cerca de US$ 14.200 anuais, por aluno), está abaixo da média investida pelos países da OCDE, que é de US$ 15.600 por aluno.

Em 2017, o gasto primário da União em educação totalizou R$ 117,2 bilhões, sendo R$ 75,4 bilhões com educação superior e R$ 34,6 bilhões em educação básica.

A diferença de gastos entre a educação básica e a superior foi o argumento usado pelo ministro Weintraub, após as críticas aos cortes nas universidades federais.

"Para cada aluno que eu coloco na faculdade, eu poderia trazer dez crianças para uma creche. Crianças que geralmente são mais humildes, mais pobres, mais carentes, e que, hoje, não têm creches para elas. O que você faria no meu lugar?", questionou, em vídeo divulgado no Twitter, em 1º de maio de 2019. O ministro não citou a fonte dos dados citados.

Embora tenha passado os últimos meses afirmando que privilegiaria a educação básica, um levantamento da Andifes (Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições de Ensino Superior) feito a pedido do jornal O Estado de S. Paulo e divulgado no sábado (4), mostra que o MEC, obedecendo a um contingenciamento de recursos solicitado pelo governo, bloqueou R$ 2,4 bilhões que seriam destinados a programas do ensino infantil ao médio.

Antes de assumir a pasta, Weintraub também comentou a distribuição geográfica e os cursos oferecidos nas universidades. Em transmissão ao vivo pela internet, em setembro de 2018, declarou que universidades do Nordeste não deveriam oferecer cursos de disciplinas como sociologia e filosofia, priorizando agronomia e “energia na veia”.

O debate sobre a educação superior

O Nexo conversou com dois especialistas para discutir o perfil, a importância e os custos das universidades públicas, principalmente as federais. Eles analisam que escolhas precisam ser feitas nos investimentos em ensino público superior - e essas escolhas indicam diferentes projetos de país. São eles:

  • Paulo Roberto Corbucci: mestre em Educação e doutor em Sociologia pela UnB (Universidade de Brasília). Autor, entre outros, dos estudos “Financiamento e democratização do acesso à educação superior no Brasil” (2004) e “Fontes de financiamento das instituições federais de ensino superior” (2003)
  • Ursula Dias Peres: doutora em Economia pela FGV (Fundação Getúlio Vargas), docente da EACH-USP (Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo) e pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópole. Coordenadora, entre outros, do projeto “Eficiência do gasto de educação no Brasil” (2014)

Qual a importância das universidades federais no Brasil?

PAULO ROBERTO CORBUCCI  Podemos destacar quatro fatores. O primeiro é a pesquisa. No Brasil, a pesquisa acadêmica é feita fundamentalmente nas universidades públicas, entre elas as estaduais e as federais. Pesquisa é algo caro, que demanda investimentos públicos – em geral, o setor privado investe só se tiver retorno imediato. Nas universidades particulares, privilegia-se o ensino.

O segundo fator é a presença de hospitais universitários, na maioria das federais. Esses hospitais atendem pelo SUS (Sistema Único de Saúde), aprimoram a formação dos médicos que, por sua vez, vão trabalhar nos hospitais públicos e na rede privada.

O terceiro é a extensão. E o quarto fator é o ensino, isto é, a formação de professores, que vão para a educação básica e para a educação superior. É nas universidades públicas que acontece o processo de qualificação do corpo docente. Há, portanto, quatro razões básicas para se considerar a importância das universidades federais no país.

URSULA DIAS PERES Investimentos em ensino público superior são fundamentais para um país de dimensão continental como o Brasil, extremamente marcado por desigualdades demográficas, socioeconômicas e de financiamento entre as unidades da federação, considerando as discrepâncias tributárias e fiscais.

Em uma federação tão desigual e heterogênea como a brasileira, é realmente importante ter investimento da esfera federal para garantir igualdade de oportunidades e de acesso ao ensino superior para jovens de todo o território. Não estou nem dizendo o objetivo de universalização, mas o aumento da possibilidade de vagas e de acesso à educação superior para reduzir iniquidades regionais é responsabilidade da esfera federal.

O perfil de distribuição geográfica dos campi e os focos de formação das instituições federais fazem sentido para um país como o Brasil?

PAULO ROBERTO CORBUCCI  Depende da perspectiva. Se a ideia é manter a desigualdade no país, então vamos deixar as universidades apenas nas capitais e no eixo Rio-São Paulo. Se a ideia é democratizar o acesso e impulsionar o desenvolvimento, então vamos, sim, estimular as universidades federais espalhadas no país. Do ponto de vista de quem critica a descentralização dos campi – e defende manter o desenvolvimento concentrado só em alguns pontos do país –, a crítica à distribuição geográfica faz sentido. Mas, se quisermos pensar em desenvolvimento para o país como um todo, em acesso à educação para todos e não só para uma parte, é outra história.

É o que aconteceu com a interiorização das universidades federais, com a instalação de novos campi: foi absolutamente acertado e necessário. Eu diria até que foi insuficiente; era preciso expandir ainda mais, se pensarmos a medida para ampliar o acesso à educação superior, reduzir desigualdades, gerar empregos e, enfim, desenvolver o país. Se não, o que acontece? As pessoas saem de áreas isoladas e vão para os grandes centros, e como o desenvolvimento volta para as áreas isoladas? É inacreditável que alguém seja capaz de criticar a necessidade da interiorização da educação superior no Brasil. Mas há.

URSULA DIAS PERES Expandir as universidades com um leque amplo de possibilidades é importante para não concentrar determinadas formações no centro e no sul do país. Para citar um exemplo: para não concentrar cursos de medicina ou de filosofia em São Paulo, Rio e Paraná. Não faz sentido.

É preciso oferecer a possibilidade para os estudantes escolherem diferentes formações em todo o território. Mas, certamente, para promover uma grande expansão, é preciso levar em consideração a demanda existente, o número de alunos, a possibilidade de alocação dos professores e a sustentabilidade desses cursos ao longo do tempo. Uma análise de custo-benefício é necessária, pois os recursos, afinal, são escassos. Em tese, todo curso é válido, desde que tenha sido feito esse diagnóstico.

Fizemos um levantamento importante sobre o orçamento federal de 1995 a 2016, incluindo dados da educação, para tratar dos avanços e contradições na redução de desigualdade social no país. Verificamos um avanço na política alocativa de gastos sociais, inclusive aumento da possibilidade das camadas mais pobres de acesso a serviços de saúde e educação, além de acesso a uma transferência de renda maior, o que reduziu desigualdades. Porém, por outro lado, verificamos fatores concentradores de renda com uma política tributária regressiva e uma política de juros que acaba mantendo a concentração de renda nas camadas mais ricas. Ao longo do período de expansão econômica, nós convivemos com um modelo contraditório: de um lado, uma redução de desigualdade; de outro, uma concentração de renda.

Embora contraditório, o modelo funcionou por um tempo, mas entrou em crise a partir de 2013 e 2014, com uma mudança de cenário econômico. É preciso lembrar que, ao longo desse período de expansão das universidades federais, aconteceu uma mudança muito grande no cenário econômico. No início da expansão das federais [na década de 2000], estávamos em um ciclo econômico expansivo, mas depois temos uma mudança brusca no processo, um revés econômico que instaurou imensas dificuldades [ao longo da década de 2010].

Até a Emenda 95, a chamada PEC do Teto [que estabelece um teto de gastos públicos], há uma total relação entre arrecadação e educação na esfera federal. Conforme os impostos cresciam, era preciso aplicar mais recursos na educação. A partir daí, desatrela-se essa vinculação entre arrecadação de impostos e educação via governo federal, pois passa a ter um valor máximo fixado que só vai variar de acordo com o ajuste do IPCA [Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo]. Entretanto, essa correlação continua valendo no âmbito de estados e municípios: conforme a receita cresce, a educação cresce.

Universidades federais são muito caras? Quais as diferenças entre investimentos na educação básica e educação superior?

PAULO ROBERTO CORBUCCI  Vou partir de dados do Inep (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira). Em 2004, nós tínhamos cerca de 575 mil estudantes na graduação nas universidades federais. Em 2014, o número saltou para cerca de 1 milhão e 84 mil estudantes, isto é, um aumento de 89% de alunos.

Em 2004, o gasto por aluno na educação básica era 11,8% em relação ao PIB per capita. Em 2014, esse gasto subiu para 21,8%, um aumento de dez pontos percentuais. Já na educação superior, o gasto per capita na educação superior era de 89,1%, em 2004, e passou a 80,3%, em 2014. Ou seja, enquanto o gasto dobrou na educação básica em relação ao PIB, na educação superior o gasto não cresceu tanto, ainda que o número de alunos tenha aumentado e ainda que o número de universidades tenha aumentado.

Em 2004, portanto, o gasto per capita na educação superior era cerca de oito vezes maior do que a educação básica (R$ 16.157 ante R$ 2.153, em valores corrigidos pela inflação). Em 2014, a diferença caiu para menos de quatro vezes (R$ 21.855 ante R$ 5.935, em valores atualizados). Então, o gasto relativo com a educação superior, na verdade, diminuiu nos últimos 15 anos.

Respondendo à questão que está sendo levantada recentemente: nós gastamos muito na educação superior e pouco na educação básica? Não. Nós ainda gastamos pouco na educação básica, mas também não gastamos muito na educação superior. O total corresponde a 6% do PIB. Tanto que, ao aprovar o Plano Nacional de Educação, em 2014, estabeleceu-se que o Brasil passaria a destinar 10% do PIB na educação, até 2024.

Nos países ricos, investe-se, no mínimo, 2% do PIB na ciência. Se quisermos ter ciência, inovação e tecnologia como os países ricos, precisamos de mais de 1% do PIB [destinado ao setor]. Se nos contentarmos com a condição de país consumidor de tecnologia produzida fora, nós continuamos como estamos. Se quisermos sair desse patamar, é preciso investir - e, para investir, é preciso crescer. Quem conhece o contexto científico e educacional do país sabe que há carência de investimentos para dar condições mínimas. Se investir menos do que é investido agora na educação superior, não é possível formar professores e, sem professores, não há educação básica. Não se trata de escolher ou a educação básica ou a educação superior, mas de encontrar um ponto de equilíbrio e investir nas duas áreas. Não é uma “escolha de Sofia” [expressão que se refere a uma decisão difícil].

URSULA DIAS PERES Tanto a educação básica quanto a educação superior são necessárias - e necessitam de investimentos públicos. O que se fez no último período foi investir mais em educação básica com a mobilização do Fundeb [Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, lançado em 2007, reunindo recursos das esferas federais, estaduais e municipais para educação básica pública]. O governo federal passou a bancar uma parte relevante do fundo, com 10% de aporte da União para complementar recursos dos estados e dos municípios. Além disso, a arrecadação dos estados e dos municípios também cresceu até 2014.

Agora, qual é o melhor modelo? Em países desenvolvidos, investe-se em ambas as áreas, básica e superior. No Brasil, temos um alunado considerável, isto é, uma demanda grande por educação pública em todos os níveis, o que requer um aporte de investimento maior que outros países com populações menores. Isso implica uma parte da carga tributária relevante. E essa é uma discussão complicada no nosso país. É uma questão de administração: quanto estamos dispostos a gastar para ter uma educação de qualidade. Não dá para esperar uma educação básica de qualidade se não tiver bons formadores de novos professores - e professores bem formados dependem de acesso a universidades. Não dá para ter uma maravilhosa formação nas escolas, se não tiver uma formação adequada nas universidades. As duas precisam andar pari passu [concomitantemente].

Ao longo do caminho, provavelmente aconteceram desajustes, de escolha de curso ou instalação de campus em tal ou tal território, o que é normal. É preciso diagnosticar esses desajustes e reajustar, o que deve ser feito em discussão com a sociedade, com informação e transparência. É uma questão muito complexa, é o típico conflito distributivo. Há escolhas dentro das escolhas: quais ministérios vão sofrer cortes e quais áreas dentro deles. É uma “escolha de Sofia”.

ESTAVA ERRADO: a primeira versão deste texto afirmava que o Brasil é o que menos investe em educação universitária, segundo dados da OCDE. Contudo, no domingo (5), a OCDE retificou a informação. Na verdade, o Brasil está na 16ª posição entre 36 países. O texto foi corrigido às 11h37 de 5 de maio de 2019. Em uma primeira versão do gráfico de gastos discricionários e obrigatórios, ficaram de fora as universidades federais cujos nomes iniciam com a palavra 'fundação'. Estas instituições foram incluídas no gráfico às 19h de 10 de maio de 2019.

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