Enquanto o governo trabalha para convencer deputados a aprovarem a reforma da Previdência, o ministro da Economia, Paulo Guedes, anunciou seu próximo plano. Em entrevista ao jornal O Estado de S. Paulo, o economista anunciou que pretende enviar ao Congresso Nacional uma outra Proposta de Emenda à Constituição que dê aos políticos, nas palavras dele, “controle sobre 100% do Orçamento”.
A ideia já havia sido mencionada por Guedes em seu discurso de posse, mas na época soou como uma ameaça caso a reforma da Previdência não fosse aprovada. Na entrevista de domingo (10), o ministro da Economia disse que o plano é aprovar a mudança nas aposentadorias e a total desvinculação e desobrigação do Orçamento da União.
O que Guedes defende é acabar com os gastos vinculados e obrigatórios da União. Atualmente, mais de 90% dos gastos do Orçamento estão comprometidos com esse tipo de despesa. Os políticos têm controle sobre aproximadamente 8% de tudo que o governo gasta.
“[O novo pacto federativo é] Os representantes do povo reassumindo o controle orçamentário. É a desvinculação, a desindexação, a desobrigação e a descentralização dos recursos das receitas e das despesas. Isso chegou até a ser veiculado como plano B, caso não fosse aprovada a reforma da Previdência, lá atrás, mas são dois projetos diferentes”
Tanto no caso das obrigatórias quanto no das vinculadas, o governo é obrigado a destinar o dinheiro para setores específicos. Isso torna a margem de manobra de qualquer governante muito pequena, é a chamada rigidez orçamentária.
As despesas obrigatórias, nas últimas décadas, vêm crescendo acima da inflação. Os argumentos para as tentativas de reformar o sistema de aposentadorias no Brasil são justamente para controlar o crescimento dos gastos obrigatórios.
Paulo Guedes, no entanto, não deu detalhes sobre seus planos de desobrigação e desvinculação, não explicou como a nova PEC vai impactar o pagamento de gastos obrigatórios como aposentadorias e despesas rígidas como o salário dos servidores.
Para tentar projetar o impacto que uma medida assim teria no funcionamento do governo e na prestação de serviços à sociedade, o Nexo entrevistou o economista Raul Velloso. Velloso é consultor econômico, doutor em economia pela Universidade de Yale, foi secretário do Ministério do Planejamento e é especialista em contas públicas.
Quais são os tipo de barreiras que existem no Orçamento?
Raul Velloso A rigidez orçamentária pode se manifestar de várias formas. A primeira, que era um problema nos anos 1990, eram as parcelas de receitas que são vinculadas a despesas específicas. A mais tradicional é a da Educação, está na Constituição que um certo percentual do que o governo arrecada deve ser aplicado. A de saúde é muito parecida. Existem outras de menor dimensão.
Outro mecanismo que existe é que certas receitas só podem ser usadas para determinadas finalidades. Não é vincular percentual do todo, como no primeiro exemplo, é definir que alguns tributos têm destinação específica. O caso mais conhecido é o do Orçamento da Seguridade Social, que engloba Previdência, saúde e assistência social. É o caso das contribuições sociais. A Cofins, a lei que a criou diz que ela só pode ser usada para essa finalidade. É outra amarração que existe entre tributo e gasto.
Outra coisa é o gasto obrigatório. Ele é obrigatório porque existe uma lei dizendo que ele tem que ser realizado. É o caso da Previdência, é um direito. Se não existe previsão legal para fazer um gasto, vira gasto discricionário, o mais conhecido é o investimento.
Como avaliar a intenção do ministro Paulo Guedes de acabar com as vinculações e obrigatoriedade?
Raul Velloso O que ele [Paulo Guedes] falou até agora é muito pouco para avaliar a medida, a viabilidade. Ele localizou uma questão, ele está preocupado com ela e está tentando encontrar um caminho. Se ele vai conseguir ou não, só olhando a PEC.
Não é simples. Existem definições em cima da receita e definições em cima do gasto. Quer acabar, ou diminuir, não sei, com vinculações, amarrações e obrigatoriedade dos gastos. Quando o Paulo [Guedes] falou e fala do tema, ele diz que tem muito gasto obrigatório, mistura com vinculação, mas são todos esses tipos.
Outra coisa que o Paulo Guedes falou foi em desindexar o Orçamento. E aí ele está falando em acabar com reajustes obrigatórios pela inflação, de servidores, por exemplo.
Ele fala em um Orçamento inteiramente livre, fala no número de R$ 1,5 trilhão, que é a totalidade do Orçamento. E aí a gente não sabe que tipo de emenda [à Constituição] é essa que pode ser capaz de alcançar todas essas modalidades de rigidez, de dar toda essa liberdade para os parlamentares.
Olhando principalmente para o gasto obrigatório, é possível desobrigar tudo? O que aconteceria com pagamento de funcionalismo e inativos?
Raul Velloso Existem graus de obrigatoriedade. Funcionalismo, por exemplo, é menos obrigatório que Previdência porque o servidor pode ser demitido em diversas condições. Existem restrições, claro, o governante não tem liberdade total para atuar naquele gasto. Mas Previdência, ao se aposentar, o indivíduo adquire o direito de receber até morrer. A rigidez do inativo é maior.
Para a liberdade completa dos políticos sobre o Orçamento, seria preciso alterar a Constituição e estabelecer na Constituição condições sob as quais determinado gasto deixa de ser obrigatório. Pode dizer, por exemplo, que a Previdência só é obrigatória se o indivíduo obedecer a determinadas condições, tem que especificar quais são. É claro que nós estamos falando aqui de situações extremas, só para exemplificar. Eu não considero nada disso provável, mas em tese pode.
Quando Paulo Guedes fala em colocar R$ 1,5 trilhão para a definição dos políticos, não está falando dessa situação extrema?
Raul Velloso Sim, é todo o Orçamento. Mas eu interpretei isso mais como uma forma de ele caracterizar um esforço máximo de flexibilização. Pra ele não dizer 80%, ele falou o número total. É uma linguagem suja, pra passar a mensagem de que, por ele, flexibiliza integralmente. E os parlamentares decidem a destinação do dinheiro. Mas não adianta. Mas algum gasto obrigatório vai sempre existir.
Qualquer um que conheça minimamente o Orçamento sabe que pode ser desejável ter liberdade para distribuir o R$ 1,5 trilhão, mas seria irrealista fazer uma mudança como essa em um país como o Brasil.
É possível fazer mudança significativa na rigidez sem alterar salários, aposentadorias e mínimo de saúde e educação?
Raul Velloso É mexer pouco. Mexer no obrigatório não é fácil, mas é possível. Vai existir a discussão da viabilidade possível. Esse desejo não vai ser fácil de ser realizado. Eu encaro isso, a princípio, muito mais como um desabafo, uma denúncia sobre a dificuldade de se administrar o Orçamento. Mas é preciso esperar para ver qual é a emenda que virá.
Na cabeça dele [Paulo Guedes], acho que a ideia é liberar, colocar todo o dinheiro num bolo só, e os congressistas distribuírem. Na hora, vai haver disputa e o que é indispensável certamente voltará para aquela área. Se ele diz, por exemplo: 'vamos acabar com a vinculação da educação'. O setor de educação vai ter que brigar pelo dinheiro, e eles vão brigar, e parte vai voltar.
Toda a questão passa a ser o acerto inicial que acontece depois da medida. Se conseguir conciliar as várias áreas recebendo um certo pedaço [dos recursos que recebia antes] e aquilo atender as necessidades, o gestor pode até ter uma sobra que pode ser usada para outra finalidade. Mas é só verificando empiricamente.
Diminuir a rigidez orçamentária resolve o problema do deficit fiscal? É possível cortar tanta despesa e manter o Estado funcionando?
Raul Velloso É muito difícil. O Estado até funciona, mas se eu deixo de fazer a transferência da aposentadoria, as pessoas vão morrer de fome. O problema do Orçamento não se resolveria só com isso.
O que há hoje é o excesso de determinados gastos obrigatórios que tornam o Orçamento inviável. Eu estou falando de Previdência, assistência social e pessoal na União. Isso vai além da rigidez, é excesso de gastos que não tem como cortar.