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O que é o Fundeb. E sua importância na educação básica

Válido até 2020, fundo para o desenvolvimento da educação e valorização de professores pode se tornar permanente por meio de PEC que volta à discussão na Câmara dos Deputados

Uma comissão especial na Câmara dos Deputados foi criada em 27 de fevereiro de 2019 para elaborar um parecer para a PEC (Proposta de Emenda Constitucional) 15/15, que propõe tornar permanente o Fundeb, fundo de desenvolvimento para a educação básica.

Em vigor desde 2007, o fundo tornou-se o principal mecanismo de distribuição de recursos para a manutenção de escolas e a valorização de professores no país. Pelas regras atuais, ele se encerra em 2020.

R$ 156 bi

é a estimativa de receita do Fundeb para 2019; em média, o fundo costuma representar R$ 4 a cada R$ 10 gastos em educação no país

Apoiada pelo presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), e pelo ministro da Educação, Ricardo Vélez Rodríguez, a PEC vinha sendo tema de discussões avançadas na última legislatura e deve ser prioridade neste ano, com expectativa de votação célere, segundo os representantes.

Sem o Fundeb, a perspectiva para o financiamento da educação básica é negativa, avaliam especialistas. Um estudo do movimento Todos pela Educação mostra que a iniciativa corresponde a 50% do que se gasta por estudante a cada ano em pelo menos 4.810 municípios do país.

O que é o Fundeb

O Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, oficialmente) é um conjunto de 27 fundos — nos 26 estados e um no Distrito Federal — voltado à redistribuição de recursos para a educação básica no país.

Na prática, trata-se de uma série de “cofres” abastecidos com tributos de fontes variadas, como o ICMS (imposto sobre circulação de bens e mercadorias) e usados para manter o funcionamento de creches e de unidades de pré-escola, educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos nos estados e municípios.

Ao entrar em vigor, em 2007, o Fundeb tinha como intenção reduzir desigualdades de recursos entre redes de ensino. Anos depois, o fundo incentivou municípios e estados a cumprir suas responsabilidades e a expandir o atendimento na educação com segurança financeira.

10.000%

seria a desigualdade entre escolas que investem mais e menos nos estudantes, segundo estudo da Câmara dos Deputados; com o fundo, o número cai para 564%

O uso dos recursos

O que pode

O dinheiro do Fundeb pode ser usado no financiamento de todos os níveis da educação básica, entre diferentes etapas e modalidades. Ao menos 60% de toda a verba deve ser aplicada a salários de professores da rede pública na ativa. Pagamento de outros funcionários e financiamento de transporte escolar, material didático e reformas e construções de novas escolas também são permitidos, diz a lei.

O que não pode

O dinheiro do Fundeb não pode ser usado para pagar merenda escolar ou para remunerar profissionais da área de educação que não estejam trabalhando em escolas — mas, por exemplo, em um gabinete de prefeitura, como gestor público. Todas as despesas proibidas no fundo estão descritas no artigo 71 da Lei de Diretrizes e Bases da educação.

Impostos estaduais e municipais — e, em alguns casos, transferências de recursos da União — vinculados ao Fundeb são automaticamente repassados para os fundos de cada estado e redistribuídos de acordo com o número de estudantes da educação básica pública de cada rede.

Uma série de regras coordena o repasse de recursos — entre elas, as exigências de financiamento de cada uma das modalidades de ensino (creche em tempo integral e pré-escola em tempo parcial, por exemplo) nos estados e, principalmente, o valor mínimo estabelecido por aluno.

R$ 3.016,67

era o valor mínimo por estudante no Fundeb em 2018; definido a cada ano, ele deve ser suficiente para garantir um padrão mínimo de ensino

Desde 2007, todo fundo que atinge valor aluno/ano inferior ao mínimo recebe complementação da União de até 10% do valor total. Assim, o governo garante que todos os municípios e estados tenham acesso a um valor por matrícula pelo menos igual ao valor mínimo nacional.

Por estar vinculado à arrecadação tributária — e, portanto, às variações da economia —, o valor destinado ao Fundeb, assim como o valor mínimo por aluno, é definido anualmente por Ministério da Educação e Ministério da Economia. Em momentos de recessão, o fundo diminui em termos reais. Se há crescimento econômico, ele se expande.

Idealizado no governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) em substituição a um fundo anterior, o Fundeb passou a vigorar após o acréscimo de um trecho sobre sua criação na Emenda Constitucional n. 53, que alterou o Ato de Disposições Constitucionais Provisórias. Na prática, o fundo foi inscrito na carta magna, mas com um prazo de validade de 14 anos.

3 mudanças com o fundo

Valores

Priorizando a noção de investimento por aluno, o Fundeb ampliou em 413% o menor valor investido entre as redes educacionais brasileiras, segundo estudo da Câmara dos Deputados. (Mesmo assim, esse gasto ainda está abaixo do valor investido em países desenvolvidos.) O fundo também estabeleceu a necessidade de piso salarial para professores.

Educação básica

O Fundeb foi criado em substituição ao Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério), implementado em 1996, durante a gestão do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (PSDB). A principal inovação do Fundeb em relação à política anterior é o investimento em toda a educação básica — e não só no ensino fundamental, como fazia o primeiro fundo.

Impessoalidade

Um dos aspectos vistos como positivos dos fundos para a educação — não só o Fundeb, como o Fundef, que o antecedeu — foi o fato de possibilitarem o fluxo de recursos para a educação nos entes federativos a partir de um critério educacional (o número de matrículas em cada estado), que lhe confere objetividade. Esse critério entra em contraste com o julgamento subjetivo e sujeito à influência política que marcava os convênios, instrumentos de repasse utilizados anteriormente.

A PEC que torna o fundo permanente

A PEC 15/15 tem poucas diferenças em relação ao atual modelo do Fundeb, mantendo fundos estatais, a compatibilidade de recursos com o “custo aluno” e os critérios para sua distribuição na rede de ensino.

As principais mudanças envolvem a inserção das noções de “proibição de retrocesso” na política pública e de “planejamento social” na Constituição. O texto também inclui novas fontes de recursos para o fundo e o aumento da complementação da União para os estados.

O que muda se a PEC for aprovada

Planejamento

O planejamento, uma previsão constitucional de ordem econômica, é “deslocado” para a ordem social na PEC do Fundeb. Na prática, o texto estabelece que o planejamento deve prever a participação da sociedade em sua formulação, acompanhamento, monitoramento e avaliação.

Retrocesso

A PEC insere na Constituição um novo princípio de “proibição do retrocesso”, entendido como “a vedação da supressão ou diminuição de direitos a prestações sociais educacionais”, segundo estudo. A ideia se baseia no princípio de que direitos sociais (como o financiamento da educação) não podem deixar de ser fornecidos pelo Estado.

Complementação

Indo mais longe que os atuais 10%, a complementação de recursos da União para o fundo dos estados será de, no mínimo, 15% no primeiro ano de vigência da Emenda Constitucional (se aprovada) e deve ser ampliada progressivamente a cada ano até alcançar o valor equivalente a, no mínimo, 30% dos recursos totais.

Fontes de recursos

O texto estabelece que poderão ser integrados como recursos adicionais às contas estaduais do Fundeb o dinheiro proveniente da participação no resultado ou compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural, segundo as leis de cada estado.

A proposta de 2015 recupera um anseio antigo de integrantes do setor público que, em 1999, propuseram uma reforma do financiamento da educação para o corpo permanente da Constituição, com a PEC 112/99.

Em 2006, a inserção de um fundo entre as disposições constitucionais transitórias não foi considerada uma “localização adequada”, tanto pelo mérito do tema quanto por sua “instabilidade institucional permanente”.

“Não é usual — nem tem cabimento — emendar disposições transitórias, por isso é que são transitórias, situadas, pois, em um contexto de transição de um regime constitucional para outro. Senão, de emenda em emenda, elas acabariam virando disposições permanentes”

José Afonso da Silva

jurista, citado no estudo “A PEC nº 15/2015 e o novo Fundeb

A vantagem de se incorporar o Fundeb à Constituição, segundo especialistas, é transformá-lo em um mecanismo contínuo e estável, aprimorando a segurança financeira de gestores da educação básica e eficiência na distribuição de recursos para seu desenvolvimento.

Qual a perspectiva para o fundo

O Nexo perguntou a Ursula Peres, professora no curso de gestão de políticas públicas da Universidade de São Paulo, qual a perspectiva para o Fundeb e os desafios para o financiamento da educação básica.

O Fundeb deve ser permanente? Por quê?

Ursula Peres A inclusão de uma regulação redistributiva por meio do Fundeb teve um efeito importantíssimo para a educação básica, tendo conseguido, de fato, minimizar diferenças entre estados mais ricos e mais pobres. Há um consenso de que a política do fundo foi importante para melhorar e valorizar o investimento no estudante da educação básica. Por isso, não faz muito sentido pensar que, daqui a um ano, essa política pode deixar de existir — ou ainda receber algum ajuste transitório, que não sabemos quanto tempo poderia durar. Há uma necessidade de perenidade nesse ajuste redistributivo, para que consigamos melhorar a educação ao longo do tempo.

É importante pensar que o Brasil, embora gaste quase o mesmo volume de recursos [em termos de percentual do PIB] que os países da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), ainda está muito atrás no investimento na educação per capita [pois temos uma população muito maior de estudantes que grande parte dos países] e está investindo em seus alunos há muito menos tempo. Começamos a investir de fato na universalização da educação a partir dos anos 1990, enquanto outros países fizeram isso durante todo o século 20. Temos, portanto, um atraso de investimento, um atraso de universalização e um deficit com a educação que deve ser equalizado ainda em muitos anos. A transformação do Fundeb para um modelo permanente dá sentido para essa perenidade de gastos com a educação de que precisamos.

Historicamente, o regramento constitucional é o mecanismo legal mais forte que temos no Brasil. É possível que leis complementares façam ajustes de orçamento de forma perene. Mas, mexendo em recursos de três entes [União, estados e municípios], a Constituição é o melhor caminho. É preciso garantir que o federalismo fiscal seja, de fato, seguido. Outras áreas sem o mesmo regramento constitucional têm hoje enorme dificuldade de financiamento. Além disso, o Fundeb começou com a vinculação constitucional [mesmo temporária]. Acho que a política enfraquece se, encerrado o prazo, nós simplesmente o tirarmos da Constituição, criando uma legislação infraconstitucional. Precariza.

Como a sra. avalia a PEC 15/15?

Ursula Peres A discussão da PEC na Câmara foi bastante profícua. Houve uma série de audiências públicas, muita discussão técnica, uma série de relatórios e estudos, propostas da socidade civil e de representantes dos três entes federativos, além do próprio Ministério da Educação. Apesar de tudo isso, a intervenção [federal] no Rio de Janeiro em 2018 impediu que essa e outras PECs fossem votadas. Por isso, retomar a discussão sobre a proposta agora é importante.

Até onde sei, há um relatório bastante avançado que firma a importância do Fundeb permanente, tende a aumentar seu caráter redistributivo e reforça a importância do aumento [para 30%] da complementação da União. Como o Fundeb ficou fora do teto de gastos, todo mundo está de olho nisso — nos recursos que poderão entrar no fundo se ele se tornar permanente. Deve ser uma discussão complicada, porque o país está numa situação de crise fiscal, e o Ministério da Educação deve dividir recursos entre o fundo e outras áreas a que ele atende, como o ensino superior. É também preciso negociar com o Ministério da Economia. Mas temos que ver como será a reformulação [da proposta] na Câmara, agora que ela volta. As autoras do projeto parecem bem inclinadas a ouvir propostas sobre os repasses da União para estados e municípios.

Quais são os principais desafios para a manutenção do fundo?

Ursula Peres Um dos principais desafios é saber como fazer a participação da União [no Fundeb] crescer para que ela possa ser mais redistributiva do que já vem sendo. Além disso, há o problema das receitas dos estados e municípios, que caíram muito nos últimos anos, principalmente nos últimos quatro. Esse é um desafio. O país precisa voltar a crescer, para que as finanças estaduais e municipais voltem a crescer junto. Se não for assim, o aumento da complementação da União perde força — porque se ajusta de um lado, mas não do outro.

Outro desafio é aprimorar a forma como se investe, priorizando os gastos mais importantes e aumentando a qualidade desses gastos. Embora haja um consenso sobre o gasto mínimo por aluno, não está garantido que todos os locais que recebem alto investimento [por estudante] têm a melhor qualidade de ensino. Há outros componentes que importam, como a gestão do fundo, o controle, a participação da comunidade escolar no acompanhamento do fundo. São desafios que vão para além da questão do financiamento.

Há problemas na gestão do fundo?

Ursula Peres Uma coisa que devemos fazer é aprimorar muito mais o controle social do fundo. Ainda há muitos conselhos [comunitários] de acompanhamento do Fundeb que não estão funcionando. Esses conselhos são fundamentais para operar, discutir os recursos e monitorar sua aplicação. Servem não só para verificar a aplicação do gasto em si, mas a forma como esse gasto é aplicado. Outra questão fundamental é o aprimoramento da qualidade da informação sobre a despesa pública. Ainda hoje é muito difícil comparar gastos nos estados e municípios, por exemplo. Cada um contabiliza da sua maneira. Como está hoje, fica difícil entender, de fato, qual o custo de nossa educação.

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