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Previdência: o debate sobre retirar ou não itens da Constituição

Reforma propõe que vários temas sejam tratados diretamente por leis complementares, mais simples de serem aprovadas

    Principal projeto do governo Jair Bolsonaro, a reforma da Previdência é uma ampla emenda à Constituição Federal que muda as regras de aposentadorias dos brasileiros que trabalham tanto no setor público quanto no setor privado. A proposta foi enviada formalmente ao Congresso em 20 de fevereiro de 2019 e precisará passar por uma longa tramitação na Câmara e no Senado.

    Para além das mudanças concretas, que incluem idade mínima de aposentadoria e aumento do tempo de contribuição dos trabalhadores da ativa, a reforma também faz uma espécie de preparação de terreno para futuros projetos, ainda a serem apresentados.

    Se a PEC (Proposta de Emenda à Constituição) da Previdência for aprovada, várias mudanças entram em vigor 90 dias após a promulgação do texto. Além de alterar regras, a reforma prevê também a desconstitucionalização de temas previdenciários.

    Isso quer dizer que, se no futuro o governo quiser fazer alterações ligadas a esses temas, não vão precisar mexer novamente na Constituição. Bastará a aprovação de uma lei complementar, cuja tramitação no Congresso é mais simples.

    Por exemplo: pelo texto atual, se o governo futuramente quiser aumentar a idade mínima para 70 anos, vai fazer isso via lei complementar, não emenda constitucional.

    O texto estipula as regras que vão valer no período depois da aprovação da PEC e antes da aprovação de leis complementares.

    Desconstitucionalizar não é consenso

    Esse processo gera discordância entre juristas e políticos. Alguns veem a desconstitucionalização como benéfica, pois acelera mudanças legais quando forem necessárias no futuro. Outros dizem que ela enfraquece direitos e regras, dando mais poder aos políticos e a casuísmos.

    Além disso, na maior parte dos casos a reforma da Previdência do governo Bolsonaro determina que as leis complementares que vão detalhar as novas aposentadorias só podem ter origem no Poder Executivo. Isso quer dizer que o governo federal terá mais poder para ditar as regras, embora os parlamentares possam mudar o texto.

    “[A reforma está] adotando assim as mesmas práticas internacionais, que não estabelecem o regramento previdenciário como matéria exclusivamente constitucional”

    Paulo Guedes

    ministro da Economia, em documento anexo à PEC da Previdência, no qual apresenta argumentos e dados a favor da reforma

    A diferença

    Mudar regra via PEC

    A tramitação é mais complexa. Para aprovação, precisa de três quintos (ou seja, 308 dos 513 deputados e 49 dos 81 senadores) dos votos. A Câmara e o Senado votam, cada um, duas vezes em plenário. Não precisa de sanção presidencial.

    Mudar regra via lei complementar

    A tramitação é mais rápida. Para aprovação, precisa de maioria absoluta (ou seja, 257 dos 513 deputados e 41 dos 81 senadores) dos votos. Em plenário, a Câmara vota duas vezes e o Senado vota uma. O presidente da República precisa sancionar o texto.

    O que pode sair da Constituição

    Detalhes do sistema geral

    O cálculo dos valores, as regras de elegibilidade, os casos de aposentadoria especial e outros pontos serão tema de legislação comum. A idade mínima para se aposentar, uma criação da reforma, subirá ao longo do tempo seguindo a regra da futura lei complementar, quando a sobrevida da população brasileira aumentar.

    Detalhes do sistema de servidores

    É análogo à desconstitucionalização do sistema geral. Um caso à parte é que a lei complementar vai determinar a idade para aposentadoria compulsória dos servidores, hoje em 75 anos. Se essa idade diminuir, dará a Bolsonaro mais indicações de vagas no Supremo Tribunal Federal.

    Reajuste de valores

    O texto propõe retirar da Constituição a obrigatoriedade de reajustar aposentadorias e pensões de acordo com a inflação, para trabalhadores privados e servidores. Isso será tratado numa lei complementar posterior.

    Duas análises sobre o tema

    A reforma da Previdência levanta um debate sobre desconstitucionalização, com implicações diretas para as leis e para a política no Brasil. O Nexo ouviu dois professores de direito constitucional sobre o que significa retirar ou incluir algum tema na Constituição Federal. São eles:

    • Diego Werneck Arguelhes, professor do Insper
    • Eloísa Machado, professora da FGV-SP

    Como avalia o fenômeno de desconstitucionalização?

    Diego Werneck Arguelhes Quando se decide incluir algo na Constituição, é uma decisão que afeta a dinâmica política no futuro. Legislar é mudar as regras, conforme as situações vão mudando, e a emenda constitucional é um processo mais custoso. No caso do Brasil, um grande momento de desconstitucionalização foi no governo Fernando Henrique Cardoso [1995-2002], na ordem econômica. Os constituintes de 1988 haviam amarrado várias questões sobre a participação do Estado na economia, e depois houve mudanças nessa área nos anos 1990. O que fizeram naquela época, essencialmente, foi desconstitucionalizar, deixar para a legislação ordinária definir sobre a exploração de recursos econômicos. É uma dinâmica normal, um grupo acha uma boa ideia colocar certas coisas na Constituição, aí o tempo passa e podem surgir razões para imaginar que aquilo exige mais flexibilidade. Tudo isso é muito abstrato, o problema é como essas questões interagem com cada conjuntura política. É normal que quem veio depois ache necessário mais flexibilidade, como no tema da Previdência, assim como é natural que quem veio antes ache que haja bons motivos para proteger certas questões e torná-las mais difíceis de mudar. É uma briga de gerações e uma briga entre grupos políticos que se sucedem no poder.

    O governo da vez vai tender a dizer que tem boas razões para flexibilizar exigências constitucionais. Existem limites do que se pode alterar na lei e na Constituição — as cláusulas pétreas não podem ser alteradas. Acho que existem duas idealizações: a de que a Constituição como foi aprovada em 1988 é sagrada e intocável, e se deveria no máximo aumentar o texto; e a de que, pelo fato de a Constituição ser extensa e entrar em detalhes, ela é ruim. Também não há nenhuma razão para achar que uma Constituição sintética, que não entra em detalhes, é melhor e mais eficiente. Sobre a possibilidade de alterar agora a idade da aposentadoria compulsória de servidores, incluindo magistrados dos tribunais superiores, desconstitucionalizar pode dar poder excessivo ao governo da vez, pois cria um dispositivo de baixo custo para aumentar o número de indicações ao Supremo Tribunal Federal, por exemplo. Nesse caso, acho grave desconstitucionalizar, poderia violar a separação dos Três Poderes, uma das cláusulas pétreas.

    Eloísa Machado Há uma análise de que a amplitude de temas inseridos no texto constitucional se deve, em parte, à ausência de um projeto hegemônico à época da Assembleia Constituinte, o que fez com que todos os grupos que estivessem minimamente organizados na época tivessem condições de “constitucionalizar” suas demandas. Essa característica peculiar da redemocratização, aliada à capacidade da Constituinte ser permeável às demandas, fez com que o texto da Constituição contemplasse uma ampla gama de interesses, todos constitucionalizados. Constitucionalizar uma reivindicação, um direito, significa protegê-lo do espaço de deliberação ordinária do Legislativo. Envolve alguma desconfiança quanto à capacidade do Legislativo de proteger direitos, sobretudo de minorias. Por exemplo: enunciar direitos trabalhistas, vincular receitas à financiamento de educação e saúde, demarcar terras indígenas e quilombolas são reivindicações que, ao serem constitucionalizadas, representaram uma proteção de minorias contra as maiorias legislativas.

    Direitos fundamentais não podem ser desconstitucionalizados pois são cláusulas pétreas, inatingíveis até por emendas. Outras disposições constitucionais, entretanto, podem ser abolidas ou alteradas. Uma Constituição rígida como a brasileira só pode ser alterada por um processo específico de emendas. Esse processo, na prática, exige um engajamento de um número considerável de parlamentares no tempo, buscando evitar que se altere a Constituição de supetão. Desconstitucionalizar algo significa diminuir o seu grau de proteção frente à deliberação política ordinária, dando mais liberdade ao Legislativo para regulamentar determinadas matérias sem a necessidade de percorrer o caminho de uma emenda à Constituição. A depender do tema, pode representar uma otimização do texto constitucional ou uma afronta a direitos fundamentais.

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