A entrega da proposta da reforma da Previdência na Câmara, na manhã de quarta-feira (20), marca o passo inicial de um processo que tende a dominar as atenções do governo e do Congresso a partir de agora.
Levado pessoalmente pelo presidente Jair Bolsonaro, o texto foi elaborado pela equipe econômica comandada pelo ministro da Economia, Paulo Guedes. Trata-se de uma reforma que propõe mudanças em diversos pontos, desde a criação de uma idade mínima para se aposentar até novas regras para os servidores públicos.
Mexer na Previdência é a prioridade de Bolsonaro nesse seu início de governo. É também seu maior desafio, considerando a complexidade da tramitação desse tipo de medida.
Em pronunciamento em rede nacional, na noite de quarta-feira (20), o presidente afirmou que a mudança é fundamental para equilibrar as contas públicas e para evitar a quebra do sistema previdenciário.
Segundo Bolsonaro, a reforma será “justa” e atinge a todos. “Sem privilégios”, afirmou. Integrantes da oposição dizem que a proposta penaliza os mais pobres por impor mais limites a idosos e a exigência de 40 anos de contribuição para o acesso ao benefício integral, por exemplo.
O governo vai dar início a uma campanha de comunicação a fim de se blindar de críticas da oposição e de parte da opinião pública. Em paralelo, o governo tenta afinar a busca por apoio no Congresso, determinante para o sucesso da reforma.
A tramitação da reforma
As mudanças apresentadas exigem alterações no texto da Constituição Federal. Por essa razão, a reforma está escrita numa PEC (Proposta de Emenda à Constituição), e não num projeto de lei comum. Trata-se de uma diferença importante, porque a tramitação de uma PEC tem outros prazos.
A entrega do texto por Bolsonaro significa que a proposta da reforma, identificada como PEC 6/2019, foi protocolada. Mas a tramitação só começa de fato a partir da instalação das comissões da Câmara. O que está previsto para ocorrer ainda em fevereiro, antes do Carnaval, segundo o presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ).
Comissões são colegiados formados por um grupo de deputados em que eles debatem e deliberam projetos e propostas antes de enviá-los ao plenário da Câmara.
Para realizar esse trabalho, as comissões precisam ser formalizadas, com a definição de seus integrantes, presidentes e secretários. Essa divisão é feita após negociação entre os partidos, algo que ainda não está totalmente fechado.
O passo a passo
Comissão de Constituição e Justiça
A etapa inicial é submeter a proposta à CCJ (Comissão de Constituição e Justiça), que dirá se o texto está correto, do ponto de vista jurídico, sem, por exemplo, confrontar cláusulas pétreas da Constituição. É um tipo de aval para a proposta seguir adiante. Não se discute o mérito, somente aspectos formais. Essa deliberação deve ocorrer no prazo de cinco sessões (não necessariamente em dias corridos) do plenário.
Comissão especial
Aprovada na CCJ, o presidente da Câmara autoriza a criação de uma comissão especial temporária, formada exclusivamente para discutir a proposta. É nessa etapa em que os deputados podem apresentar emendas, fazendo eventuais mudanças no texto original elaborado pelo governo. Mas só serão consideradas aquelas que tiverem no mínimo 171 assinaturas. A comissão terá prazo equivalente ao de 40 sessões do plenário (não necessariamente em dias corridos) para votar um parecer, com o texto final da proposta. A rigor, as sessões ocorrem entre terças e quintas-feiras, com duração de cinco horas. Uma sessão pode ser interrompida se não houver quórum mínimo, por exemplo.
Plenário
Aprovado o parecer na comissão especial, após o intervalo de duas sessões plenárias, a proposta já pode ser incluída na agenda de votação da Câmara. A pauta é definida pelo presidente da Casa. No plenário, deputados ainda podem apresentar destaques à PEC, ou seja, pedidos para votar em separado algum ponto, como a retirada de um trecho. Os destaques são votados após a aprovação do texto principal.
Duas votações
Uma vez na pauta, a proposta será votada em dois turnos, com um intervalo de cinco sessões entre um e outro. Uma PEC só é aprovada se receber, nos dois turnos, o apoio de três quintos dos 513 deputados. A votação é aberta e via sistema eletrônico. Se não alcançar o número mínimo de votos, o texto é arquivado. A previsão de Rodrigo Maia é concluir esta etapa até o fim do primeiro semestre de 2019.
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é o número mínimo de votos necessários para aprovação de uma PEC na Câmara dos Deputados
Envio ao Senado
Após os deputados, é a vez dos senadores receberem a reforma da Previdência. O texto aprovado na Câmara é analisado primeiro também pela Comissão de Constituição de Justiça, cujo papel é verificar os aspectos formais. A CCJ tem até 30 dias para emitir seu parecer. Diferentemente da Câmara, não há comissão especial. Da CCJ, o texto segue, sem alterações, para o plenário.
Plenário
Aprovada pela CCJ, a proposta é enviada ao plenário. O presidente do Senado decide quando colocá-la em votação. É nesse momento que eventuais alterações poderão ser debatidas e incluídas no texto.
Duas votações
Também é necessária a aprovação em dois turnos, com apoio de três quintos dos 81 senadores em cada um.
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é o número mínimo de votos necessários para aprovação de uma PEC no Senado Federal
Resultado
Se o Senado não fizer alterações no texto enviado pela Câmara, a proposta é promulgada pelo Congresso e é formalmente incluída na Constituição. Uma PEC entra em vigor imediatamente a partir da data de publicação - a menos que o texto original deixe claro que algum ponto demande prazo específico a ser definido por uma lei complementar futura. No caso atual, a PEC diz expressamente que a emenda “entra em vigor na data de sua publicação”. Se houver mudanças durante a tramitação no Senado, o texto precisa voltar aos deputados e ser submetido a novas votações. Se não for aprovada pelos senadores, a PEC é arquivada.
O calendário formal e o clima político
Num cálculo restrito, feito a partir das regras de tramitação descritas nos regimentos da Câmara e do Senado, a proposta poderia estar aprovada em setembro de 2019.
Mas é difícil ser preciso, já que as sessões podem ser apressadas ou adiadas, variando de acordo com a habilidade do governo e de sua base aliada em conduzir esse processo e, por outro lado, da habilidade da oposição em se posicionar.
Quando Michel Temer tentou aprovar a sua versão da reforma da Previdência, em 2017, a comissão especial da Câmara levou 83 dias, a contar da data da sua constituição. Essa proposta chegou a ser aprovada pelo colegiado, mas não avançou no plenário. Uma outra PEC, a que impôs um teto para os gastos públicos, foi debatida e votada em 56 dias pela comissão especial, em 2016.
Daí a importância do ambiente político. No caso de Temer, as chances de aprovação da reforma da Previdência foram enterradas pelas delações da JBS, que renderam duas denúncias criminais contra o então presidente.
Bolsonaro tem a vantagem de estar em início de mandato, mas às vésperas do envio da proposta para Câmara foi marcado pela crise das candidaturas laranjas do PSL e pela demissão de um ministro em 48 dias de governo (Gustavo Bebianno, da Secretaria-Geral da Presidência).
A importância da articulação e da base aliada
Ministro da Economia, Paulo Guedes afirmou na quarta-feira (20) que o Congresso parece “bastante maduro” para o debate da reforma. “Vai ser uma surpresa muito grande para mim se mexerem muito nesse projeto”, disse em entrevista à NBR.
Rodrigo Maia mostra-se em público bastante alinhado ao discurso de Bolsonaro. O deputado diz que, sem a reforma, o país enfrentará grave crise fiscal, sucedida de cortes de direitos e benefícios. Ao mesmo tempo, Maia vem negociando mudanças na articulação política, cobrando mais autonomia para seu partido, o DEM.
Para Bolsonaro, na Câmara, além de Rodrigo Maia será essencial contar com a presença de aliados fiéis nos postos de comando na CCJ e na comissão especial, já que serão responsáveis por ditar o ritmo dos trabalhos. Na primeira, a presidência ficará com o PSL, partido do presidente. O nome ainda não foi anunciado.
Na comissão especial esse debate ainda está menos consolidado. Além da presidência, outra vaga importante é a relatoria. Relator será o deputado responsável pela redação do parecer final, em que serão consideradas as sugestões feitas na comissão especial.
A composição dessa composição também é relevante. Ela tem 37 vagas, divididas de acordo com o tamanho das bancadas partidárias. Numa Câmara composta por deputados filiados a 31 partidos, o trabalho de articulação e negociação tende a ser complexo e demandar muito diálogo para dar conta das diferentes demandas.
Divisão partidária
Apoio consistente
São partidos que já declararam apoio formal ao governo: PSL, PP, PR, DEM, PSD, PTB, PRB, Podemos, PSC, PHS, PRP e DC.
Apoio condicionado
Legendas que apoiam determinados pontos da agenda política ou econômica (como a reforma da Previdência), mas não se declaram parte da base: MDB, PSDB, SD, PPS, Novo, Pros, Avante, Patriota, PMN e PTC.
Oposição
PT, PSB, PDT, PCdoB, PSOL, Rede, PV e PPL. Essa categorização foi elaborada pelo Diap (Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar), no documento Radiografia do Novo Congresso, publicado em dezembro de 2018.
Divisão numérica
No atual cenário, Bolsonaro conta com a garantia de apoio somente do seu partido, o PSL (com 54 deputados). De outras siglas há uma sinalização de apoio, mas o Planalto tem recebido cobranças para melhorar a interlocução com o Congresso (o que inclui pedidos de liberação de recursos para execução de obras e cargos nos segundo e terceiro escalão da administração pública federal).
