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A atuação do Brasil na Venezuela e a ‘não intervenção’

Pressão sobre Nicolás Maduro desperta debate sobre os limites constitucionais da ação internacional brasileira

 

A Constituição de 1988 diz em seu artigo 4º que as relações internacionais do Brasil com os demais países do mundo devem ter como base dez princípios:

  • Independência nacional
  • Prevalência dos direitos humanos
  • Autodeterminação dos povos
  • Não-intervenção
  • Igualdade entre os Estados
  • Defesa da paz
  • Solução pacífica dos conflitos
  • Repúdio ao terrorismo e ao racismo
  • Cooperação entre os povos para o progresso da humanidade
  • Concessão de asilo políticos

Toda vez que o Estado brasileiro manifesta uma posição acerca da política interna de algum outro país, essa manifestação deve estar baseada no que a Constituição estabelece como limite.

Por três dias seguidos este ano – 10, 11 e 12 de janeiro – o Ministério das Relações Exteriores do Brasil publicou três manifestações públicas distintas, nas quais declarava o presidente da Venezuela, Nicolás Maduro, “ilegítimo”, e proclamava o presidente da Assembleia Nacional (Congresso), o oposicionista Juan Guaidó, como o novo presidente em exercício do país. Maduro tomou posse na quinta-feira (10) para seu segundo mandato presidencial.

Guaidó - que viria a ser detido e liberado por agentes estatais em seguida, no domingo (13) - celebrou a manifestação brasileira, mas Maduro classificou-a de uma ingerência indevida em seus assuntos nacionais.

O Brasil não está sozinho. Sua posição nesse assunto é igual à dos 14 países americanos que fazem parte do Grupo de Lima (fundado em 2017 para lidar com a crise venezuelana) e dos 34 que compõem a OEA (Organização dos Estados Americanos). A posição de Maduro é, portanto, cada vez mais isolada na região, e seu governo é classificado por um número cada vez maior de Estados e organizações internacionais como uma ditadura.

Os principais argumentos dos que veem em Maduro um ditador são: a restrição aos partidos de oposição na eleição presidencial de 2018, as acusações de fraude na disputa e a perseguição a dissidentes, classificada por algumas organizações de direitos humanos como “crimes contra a humanidade”.

Do lado contrário, Maduro se diz vítima de um complô formado por uma oposição que não consegue derrotá-lo no voto, e pelos EUA, que, sob a administração de Donald Trump, já falou mais de uma vez em intervir militarmente para mudar o governo venezuelano à força.

O que dizem os especialistas

O Nexo fez quatro perguntas a um especialista em relações internacionais e a uma especialista em direito internacional para entender a posição do Brasil no caso venezuelano à luz da Constituição. São eles:

  • Dawisson Belém Lopes, professor de relações internacionais na Universidade Federal de Minas Gerais
  • Michelle Ratton, professora do Núcleo de Direito Global e Desenvolvimento da FGV São Paulo

Como determinar o que é “intervenção” e o que é “não intervenção”, nos termos propostos pela Constituição?

Dawisson Belém Lopes Nas interpretações correntes da Constituição Federal do Brasil, o princípio da “não intervenção” (artigo 4o, inciso IV) pode variar de sentido. Na acepção mais clássica, prévia à própria concepção do texto constitucional de 1988, a intervenção dizia respeito, fundamentalmente, às invasões territoriais, nos termos praticados pelas potências coloniais. É um dispositivo de inspiração wilsoniana, que emerge no mundo pós-Primeira Guerra. Não intervir significava respeitar o domínio reservado para cada Estado nacional exercer a sua soberania, nos limites do seu próprio território. Isso incluía, por extensão, o direito da autodeterminação (autogoverno) de um povo, assim como o monopólio da jurisdição nacional e do recurso legítimo aos meios de força. Ocorre, porém, que tal noção passou por certo alargamento semântico na prática. Faço notar, por exemplo, que no episódio em que o Brasil concedeu abrigo a Manuel Zelaya, presidente deposto de Honduras, na sua embaixada em Tegucigalpa, houve quem entendesse tratar-se de intervenção de Brasília nos assuntos estrangeiros do país centro-americano. A determinação dos limites conceituais está, portanto, submetida ao jogo da política tanto quanto aos rigores do direito internacional e do direito público, de modo geral.

Michelle Ratton A Constituição Federal de 1988 declara como um dos princípios que regem as relações internacionais do Brasil o princípio da não-intervenção - em relação a outros Estados. Juridicamente, os princípios orientam a interpretação da Constituição, assim como de todo o sistema jurídico nacional, e as ações políticas, inclusive da política externa).

Não há uma definição explícita do que pauta o princípio de não-intervenção no texto constitucional, mas a sua negativa coloca a intervenção como exceção para o regime constitucional brasileiro. Por isso, as regras que delimitam competências e ações políticas com vistas a favorecer o controle democrático no recurso à intervenção política, econômica e militar em outros Estados devem receber atenção especial e serem estritamente observadas.

O princípio de não-intervenção não é exclusivo da Constituição brasileira, é invocado em outros textos constitucionais e tem suporte em acordos, declarações internacionais e resoluções de organizações das quais o Brasil faz parte (como OEA e ONU). Estes documentos, a doutrina e o costume internacional também são fontes que podem orientar a interpretação do princípio constitucional brasileiro.

Portanto, a determinação do que é ou não intervenção deve se orientar pelo processo democrático brasileiro na interpretação dos princípios constitucionais e pelo Direito Internacional.

A quem cabe dizer se determinada ação internacional do Brasil representa uma violação ao princípio de “não intervenção”?

Dawisson Belém Lopes Princípios, embora considerados fontes normativas de direito interno e internacional, padecem de um problema de indefinição de limites. Podem ser apropriados e reapropriados por distintos atores, materializando-se das mais diferentes formas. Não há um jeito “certo” de trazê-los à vida. No âmbito internacional, há cortes e tribunais que poderiam, se provocados pelas partes, pronunciar-se. Não obstante, não será muito frequente que isso aconteça. Os Estados soberanos raramente concordarão em colocar os contenciosos relativos às suas políticas externas nas mãos dos juízes internacionais. Não se tratando de violação prevista pelo estatuto do Tribunal Penal Internacional, muito menos de uma ação que, nos termos da Carta da ONU, constituiria risco flagrante à paz e à segurança do mundo, não caberá esperar por deliberações internacionais a esse respeito.

Michelle Ratton No processo político e jurídico interno, há competências delimitadas e canais para controle do exercício da política externa. A política externa, no que tange a manter relações com outros Estados, é de competência do presidente da República nos termos do artigo 84, inciso VII da Constituição. O presidente da República pode ser representado por seus auxiliares no âmbito do Poder Executivo Federal, mediante delegação – como o é, em geral mas sem exclusividade, pelo ministro de Relações Exteriores. A primeira interpretação sobre o princípio caberá, portanto, a esses agentes.

Caso as declarações se consolidem em acordos internacionais ou em atos internacionais que possam acarretar encargos para o país, o Congresso Nacional passa a ter competência (exclusiva) para resolver sobre tais acordos e atos internacionais, como determinado no artigo 49 da Constituição. Esse pode vir a ser o caso das Declarações do Grupo de Lima sobre a situação atual na Venezuela. Para compreensão sobre a possibilidade de acarretar encargos ao país, o Senado, a Câmara ou de quaisquer de suas Comissões podem e devem convocar os ministros ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República sobre tais atos internacionais, importando em crime de responsabilidade, como previsto no artigo 50 da Constituição. Da mesma forma, os ministros podem comparecer às casas legislativas para expor e esclarecer assuntos de seu ministério por iniciativa própria.

Por fim, se os atos internacionais se converterem em tratados ou leis federais, o tema pode ser levado ao Judiciário. Em todos estes níveis do processo interno, as fontes de Direito Internacional podem – e em grande medida o são – levados em consideração na interpretação destes princípios fundamentais da Constituição.

No âmbito internacional, os foros de debate sobre a intervenção, no caso da Venezuela, têm se concentrado na OEA e nas Nações Unidas. Nesses níveis, a interpretação política e jurídica tem como base, sobretudo, as fontes de Direito Internacional.

O Brasil declarou que o presidente da Venezuela, Nicolás Maduro, é “ilegítimo”, e que o presidente da Assembleia Nacional, Juan Guaidó, é o presidente em exercício do país. Essa declaração viola o artigo 4º da Constituição?

Dawisson Belém Lopes Uma questão importante concerne à técnica empregada pelo legislador brasileiro no artigo 4o da Constituição Federal: ao elencar de forma explícita e sistemática, pela primeira vez em nossa história constitucional, o conjunto dos valores que balizariam a atuação internacional do país, ele não hierarquizou a relevância de cada princípio, tampouco pensou em regras para dirimir situações de antinomia, isto é, quando duas normas conflitam entre si numa situação empírica. Assim, não é raro, no curso do tempo, nos depararmos com debates sobre o que deve prevalecer num caso como o da política externa brasileira para a atual Venezuela: se a defesa incondicional dos “direitos humanos” do povo venezuelano (inciso II), a “autodeterminação do povo” venezuelano (inciso III) ou a estrita “não intervenção” nos assuntos domésticos de Caracas (inciso IV).

Dependendo da inclinação moral do ator político, bem como de suas capacidades institucionais, qualquer caminho, no limite, poderá ser justificado perante a Constituição Federal.

Michelle Ratton Entendo difícil observar uma violação direta do artigo 4º da Constituição. A política externa brasileira, apesar das reformas da Constituição ainda é muito centralizada na Presidência (eu já cheguei a escrever sobre isso em coautoria com outras colegas aqui).

Apesar disso, há mecanismos constitucionais que podem favorecer um exercício mais transparente e dialogado sobre a política externa, favorecendo a construção de análises sobre os atos e as interpretações do Poder Executivo no exercício da política externa. Este é o caso do dispositivo 50 da Constituição e demais mecanismos de controle apresentados acima.

Qual o efeito prático de uma declaração como essa, nesse caso particular?

Dawisson Belém Lopes Do ponto de vista internacional, o impacto da declaração, que não implica a cessação de relações bilaterais com o Estado venezuelano, tende a zero. O Brasil joga um pouco mais de água no moinho dos descontentes com o regime de Maduro, mas está longe de poder “desequilibrar o jogo”. Do ponto de vista doméstico, porém, eu diria tratar-se de uma variação (iniciada há dois anos e meio, com José Serra e Aloysio Nunes, e acentuada com a chegada ao poder do chanceler Ernesto Araújo) em relação à atitude prudente do Brasil nas dinâmicas de reconhecimento de Estado e de governo. A julgar pelo repertório de casos da diplomacia brasileira, esta é uma resposta em um tom mais alto do que o habitual.

Michelle Ratton A Declaração de Lima de 4 de janeiro pontua muito claramente os efeitos da declaração, em seu artigo 13. Entre elas, a revisão das relações diplomáticas do Brasil com a Venezuela, o impedimento da entrada de altos funcionários do regime venezuelano no território brasileiro, sanções econômicas a partir de listas de pessoas físicas e jurídicas com as quais entidades financeiras e bancárias do Brasil não devem operar, com possibilidade de congelar seus fundos e outros ativos ou recursos econômicos, a restrição a empréstimos à Venezuela nos organismos financeiros internacionais e regionais, a suspensão da cooperação militar com a Venezuela e limitação às autorizações de sobrevoo das aeronaves militares venezuelanas em casos de assistência humanitária. Ou seja, a política externa brasileira e a mobilização dos recursos internos para tanto serão alterados, a partir dos novos compromissos assumidos pelo Brasil nas recentes Declaração do Grupo de Lima.

Complementarmente, há que se pensar nas possíveis retaliações unilaterais que a Venezuela possa convocar em relação ao Brasil (em especial retaliações econômicas em importação ou exportação de bens e serviços) ou os recursos legais do país a organismos internacionais (tais como a OEA e a ONU), onde o Brasil e os demais membros do Grupo de Lima têm mobilizado suas ações.

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