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Medidas provisórias e decretos: o poder e o limite da caneta

Bolsonaro agiu por meio de instrumentos que têm valor imediato, sem precisar de aval prévio do Congresso. Prática é um dos meios de governar, mas tem restrições

     

    Nos dois primeiros dias no cargo, Jair Bolsonaro adotou ações de governo que entraram em vigor imediatamente, sem precisar passar pelo crivo do Congresso. Isso foi possível porque elas foram editadas por decreto e medida provisória.

    Foi por meio de um decreto que o novo presidente regulamentou o valor do salário mínimo para 2019, em R$ 998. Já as mudanças nos ministérios e a transferência para a Agricultura da regularização de terras indígenas constam na MP (Medida Provisória) número 870, que reorganizou administrativamente o governo.

    Decretos e MPs são ações que não precisam de uma aprovação prévia do Congresso. Mas no caso das medidas provisórias há uma diferença importante: apesar de entrarem em vigor assim que publicadas no Diário Oficial, elas precisam ser aprovadas pelos parlamentares em até 120 dias, caso contrário elas perdem a validade.

    A rigor, esses instrumentos devem ser usados para situações e temas específicos. Assuntos mais complexos, como a criação de um imposto ou mudanças nas regras eleitorais, precisam ser submetidas aos parlamentares previamente por meio de um projeto de lei.

    Já temas que alteram questões previstas na Constituição, como as regras da aposentadoria, que o governo Bolsonaro quer mudar com a reforma da Previdência, devem ser formalizadas numa PEC (Proposta de Emenda à Constituição).

    Essa é a essência do sistema de governo brasileiro, em que devem atuar de forma harmônica Executivo, Legislativo e Judiciário. As limitações de presidente da República que usa somente sua própria caneta existem para inibir excessos e para assegurar que temas de interesse público sejam colocados em debate.

    As regras para edição de decretos e medidas provisórias são definidas pela Constituição de 1988, o que não impede que de tempos em tempos existam queixas por parte da oposição a um governo do uso excessivo desses dispositivos.

    O que é um decreto

    Decreto é o nome que se dá a atos de competência privativas de chefes de Executivo (presidente da República, governadores e prefeitos) e, logo, só pode ser assinado por eles. Mas os conteúdos desses decretos são diversos.

    Os mais comuns são aqueles que tratam da atividade cotidiana da administração. São eles, por exemplo:

    • concreto (ou singular): serve para registrar a nomeação de ministros, indulto de Natal (que dá perdão judicial a presos)
    • regulamentar: detalha pontos de uma lei e é elaborado pelo presidente ou, eventualmente, por órgãos especializados ligados à gestão federal, como Conselho Monetário ou agências reguladoras (como Agência Nacional de Telecomunicações)

    Decreto presidencial

    A utilidade

    Pode-se recorrer a decretos para melhorar o funcionamento da administração, detalhando atribuições e regras, desde que isso não implique aumento de despesas nem a criação ou extinção de órgãos públicos. Também é possível mudar a alíquota de impostos de alguns produtos, como estrangeiros e industrializados.

    As possibilidades

    No caso de decreto regulamentar, o texto da lei da qual ele tratará especifica quais pontos necessitam de detalhamento. Será um texto que vai pormenorizar regras, competências de fiscalização, prazos, entre outros. Esse tipo de recurso é bastante comum.

    As limitações

    Um decreto pode ser alterado depois de assinado, desde que as mudanças não alterem a essência da lei. Por exemplo: uma lei cria um novo imposto e define que um decreto especificará a periodicidade do seu reajuste. O decreto só pode tratar desse tema, alterando eventualmente o mês do aumento ou o percentual dele. Se o presidente decidir extinguir esse imposto, o caminho para isso é uma nova lei, não um decreto.

    “O regulamento só pode tratar daquilo que a lei deixou para ser tratado por regulamento. O presidente da República não pode ir além das matérias que a lei deixou para ele [regulamentar]. Esse é o limite. Às vezes há polêmica sobre qual é esse limite”

    Carlos Ari Sundfeld

    professor da FGV Direito SP, em entrevista ao Nexo

    As mudanças

    Caso o presidente queira fazer mudanças mais profundas numa lei, ele terá de elaborar um projeto de lei e submetê-lo ao Congresso, onde terá de ser votado pela Câmara e pelo Senado. Se o decreto ultrapassar os limites impostos pela lei, ele pode ser questionado no Supremo Tribunal Federal e ser anulado.

    As exceções

    Há decretos que precisam ser aprovados pelo Congresso, como aqueles assinados em 2018 por Michel Temer para decretar intervenção na segurança pública do Rio e no governo de Roraima. Essas exceções são determinadas pela Constituição.

    Os decretos de Bolsonaro

    Entre 1º e 2 de janeiro de 2019, Bolsonaro assinou 20 decretos. Proporcionalmente, foi o presidente que mais assinou esse tipo de texto nos dias iniciais de um mandato. Fernando Collor de Mello (1990-1992) foi quem mais assinou decretos no primeiro mês como presidente. Foram 115 no total, sendo 17 nos dois primeiros dias de governo.

    Número de decretos em 30 dias

     

    A maioria dos decretos assinados até 2 de janeiro de 2019 por Bolsonaro registrou o remanejamento de cargos de confiança em ministérios.

    Antes da posse, Bolsonaro afirmou que pretendia recorrer a um decreto para dar andamento à sua principal promessa de campanha: ampliar o acesso a armas ao cidadão comum. O decreto alteraria trechos do Estatuto do Desarmamento, nome da lei nº 10.826/2003.

    Essa lei tem vários decretos, para regulamentar e detalhar suas regras. Mais recentemente, o então presidente Michel Temer alterou alguns desses detalhes. Mudar a regulamentação, ou seja, o detalhamento da lei via decreto, portanto, é possível. A questão está na profundidade da mudança. Se a alteração for substancial e mexer em trechos centrais da lei em si, será necessário um projeto que passe pelo Congresso.

    No caso de Bolsonaro, ainda não há uma proposta por escrito. Por meio de mensagens nas redes sociais, ele afirmou que iria permitir a posse de arma de fogo a quem não tiver antecedentes criminais e que o registro seria definitivo. Técnicos jurídicos do Supremo manifestaram dúvidas sobre a legalidade da ideia, já que a lei exige comprovação periódica para o cidadão manter a posse da arma.

    Segundo eles, o que seria possível é alterar o prazo dessa comprovação (algo que Temer já fez), mas não a extinção da exigência, conforme informações da coluna Mônica Bergamo, do jornal Folha de S.Paulo.

    O que é Medida Provisória

    Medidas provisórias são ações exclusivas do presidente da República e têm força de lei, ou seja, podem tratar de temas mais complexos. Mas há uma condição. De acordo com o artigo 62 da Constituição, o presidente só pode recorrer a elas em casos de “relevância e urgência”. O mesmo artigo determina que não se pode editar medidas provisórias para tratar de temas sobre direito penal, sobre partidos políticos ou sobre o orçamento.

    Medida Provisória

    A amplitude

    Os assuntos que podem ser tratados via MP são muitos, o que faz dela um instrumento poderoso para o presidente da República, principalmente pelo fato de entrar em vigor assim que assinada. A princípio, o que deve nortear o uso delas é a urgência e o interesse público, critérios um tanto subjetivos.

    Os exemplos

    Ações federais importantes começaram por meio de MP, como o Plano Real, em 1994, o programa Mais Médicos, em 2013, e a reforma do ensino médio, em 2016.

    A força

    A MP tem um efeito importante: o de travar a pauta do Congresso. Se os parlamentares não aprová-la em 45 dias, ela passa a trancar a pauta. Nada mais pode ser votado até que o assunto seja resolvido. E se não for votada em 120 dias, ela perde a validade. Além disso, o tempo de tramitação de uma MP é menor se comparado ao de um projeto de lei, o que pode comprometer a qualidade da análise da proposta e a participação da sociedade no debate.

    A medida provisória de Bolsonaro

    O novo presidente assinou somente uma MP até o momento, mas de conteúdo extenso. São 85 artigos que tratam de temas diversos, entre eles:

    • extinção e criação de ministérios; pastas como o Trabalho e a Cultura, por exemplo, foram eliminadas no atual governo
    • definição das competências das pastas; a demarcação de terras indígenas, por exemplo, foi transferida do Ministério da Justiça para o Ministério da Agricultura
    • monitoramento e supervisão de organizações não-governamentais, algo que não estava definido na MP administrativa do governo anterior

    A edição dessas medidas é comum entre presidentes. Até 1988, usava-se o decreto-lei, mas a modalidade e os critérios foram alterados pela Constituição de 1988, que estabeleceu a medida provisória.

    A questão é a quantidade com que elas vêm sendo assinadas. Não raro, deputados e senadores acusam presidentes de desrespeitar o princípio de separação de Poderes, já que altera o rito do Legislativo e limita o tempo de tramitação do assunto.

    Número total em cada governo

     

    Outra questão que motiva debates, e embates, em torno dessas medidas é a possibilidade de elas serem modificadas pelos parlamentares. O problema aí é que alterações importantes podem ser feitas sem que haja tempo para o devido debate público, algo que alguns chamam de “jabutis”, “caronas” ou “contrabando”.

    Segundo o professor de direito Carlos Ari Sundfeld, o Supremo tem sido mais rigoroso quando provocado nessas situações. “O que o Supremo pensa: é preciso ter clareza quanto ao que vai ser discutido [via Medida Provisória]. Se faz emenda no último minuto isso impede uma discussão mais ampla do tema. Isso não é uma bobagem e o Supremo já alertou algumas vezes que pode declarar a medida inconstitucional”, afirma.

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