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O que é preciso para se criar uma cidade no Brasil

Projeto de Lei em tramitação na Câmara regulamenta a emancipação de municípios. Mas o processo levanta polêmicas há anos

 

 

A Câmara dos Deputados discute um projeto de lei que regulamenta a criação de municípios no Brasil. A sua aprovação dará prosseguimento a todos os pedidos de emancipação feitos até o final de 2013 e, por isso, pode elevar significativamente o número de municípios no Brasil – que, segundo o IBGE, hoje são 5.570.

O texto já passou pelo Senado, em agosto de 2015, e ainda precisa do aval do plenário da Câmara, além da sanção presidencial, para começar a valer.

 

A criação de municípios é alvo de críticas porque gera custos, a partir de novas estruturas que vão da contratação de servidores à manutenção de um Legislativo.

Número crescente

 

Número de municípios no Brasil ao longo dos anos. De 1890 municípios em 1950 até 5570 municípios em 2018

 

O passo a passo para criar um município

Para se criar uma cidade, é necessário primeiro que haja a vontade daqueles que moram no território ou distrito a ser emancipado. Normalmente é um distrito submetido à prefeitura de um município existente que busca se emancipar. E as motivações para isso podem ser inúmeras: culturais, econômicas ou políticas.

 

Essas movimentações, uma vez manifestadas formalmente à Assembleia Legislativa, devem levar à realização de um estudo que avalia a viabilidade financeira de a cidade idealizada de fato existir. Chama-se Estudo de Viabilidade Municipal (EVM). Essa avaliação passou a existir apenas em 1996, a partir de Emenda Constitucional.

Os resultados do EVM devem ser apresentados e publicados na forma de lei. Se aprovada a viabilidade, um plebiscito deve ser realizado e seu resultado, avaliado pela Justiça Eleitoral – uma vez que os votos considerados são dos eleitores da região ou das regiões (em caso de desmembramento) envolvidas.

Como o plebiscito, diferentemente de um referendo, é um mecanismo de consulta popular que precede um ato administrativo ou legislativo, somente seu quórum poderá dar início ao projeto de lei estadual necessário para a criação do município. Ao fim de sua tramitação e com a aprovação da lei pela Assembleia Legislativa, há a instalação da nova cidade e a eleição de seu primeiro prefeito.

O Projeto de Lei agora em pauta

A Constituição determina que a criação de municípios deve ocorrer dentro de um período estabelecido por Lei Complementar federal, mas até hoje essa regulamentação não existe. O Projeto de Lei (PL) 137/15 determina que a criação de uma cidade não pode acontecer entre o dia das eleições municipais e o dia da posse do prefeito e do seu vice.

 

O projeto traz outras especificações, como um número mínimo de imóveis que a nova cidade deve ter de antemão, normas para a realização e publicação dos EVMs e a proibição de emancipações em áreas de preservação ambiental e reservas indígenas.

 

Ele também determina que tanto a nova cidade quanto a que perdeu população deverão ter, no mínimo: 6 mil habitantes, se nas regiões Norte ou Centro-Oeste; 12 mil habitantes, se no Nordeste; e 20 mil habitantes, se no Sul ou Sudeste.

 

O PL é de 2015, mas outros dois projetos (um de 2008 e outro de 2014)  já abordavam a regulamentação da criação de municípios nesses termos. Ambos foram vetados, um pela Câmara e outro pela ex-presidente Dilma Rousseff.

 

Os vetos foram realizados sob o argumento de que os projetos levariam à criação de novas cidades – e que, sem a criação de novas fontes de receita, isso traria novas despesas à União.

 

“[a aprovação do PL] causaria desequilíbrio aos recursos dentro do estado e acarretaria dificuldades financeiras não gerenciáveis para os municípios já existentes”

Dilma Rousseff

ex-presidente da República, referente ao seu veto ao projeto de 2014

 

No caso do projeto em pauta atualmente, em março de 2018 uma Comissão Especial da Câmara aprovou um parecer do relator do projeto, o deputado Carlos Henrique Gaguim (DEM-TO), pela “não implicação da matéria em aumento ou diminuição da receita ou da despesa públicas, não cabendo pronunciamento quanto à adequação financeira e orçamentária".

 

Dessa forma, mesmo com a determinação de que será dado prosseguimento aos plebiscitos aprovados até 2013, especificidades sobre a viabilidade financeira do projeto ficam fora de pauta neste momento.

 

Segundo o jornal Folha de S.Paulo, Pedro Nunes, assessor de Gaguim, afirmou que não é possível estimar o número de novos municípios que seriam criados.

Por que alguém cria um município

A motivação para a criação de uma nova cidade parte, normalmente, da necessidade de melhoria de serviços básicos como saneamento, escolas, postos de saúde, iluminação pública e energia elétrica.

 

No papel, a autonomia administrativa e a arrecadação de tributos próprios podem ajudar a lidar com esses problemas. Mas há, no federalismo brasileiro, um grau de dependência dos entes em relação à União que, por vezes, pode esbarrar nessa premissa.

O que é um município, afinal?

Um município – ou uma cidade – é uma das três unidades que compõem a federação brasileira. Ele está submetido aos outros dois entes: ao estado em que está fisicamente inserido e, acima dele, à União.

 

O sistema federativo do Brasil prevê um poder descentralizado, ou seja, cada ente tem seu próprio governo – apesar de os estados e os municípios dependerem em diversos níveis da União.

 

O Brasil é uma República Federativa desde 15 de novembro de 1889, quando aconteceu a sua proclamação.

 

Mas as cidades passaram a ser unidades federativas apenas com a Constituição Federal de 1988. Elas, assim, ganharam autonomia e passaram a poder legislar sobre assuntos locais, como alguns tipos de tributos e questões como saneamento básico, moradia, controle de uso do solo urbano e proteção ao patrimônio histórico cultural.

 

As leis da cidade devem ser aprovadas pela Câmara Municipal, também conhecida como Câmara dos Vereadores. Essas medidas, por sua vez, são sancionadas ou não pela autoridade máxima na estrutura administrativa do Poder Executivo municipal – ou seja, pelo prefeito.

De onde sai o dinheiro

Fundo de Participação dos Municípios (FPM)

Todas as cidades recebem verba por meio do FPM, determinado pela Constituição. Ele é composto por partes de tributos arrecadados pela União e pelos Estados.

 

Da parte da União, 24,5% da arrecadação com o IR (Imposto de Renda) e com o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) vão para o fundo. Já os estados contribuem com 25% e 50% do que recebem, respectivamente, do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) e do IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores).

 

Os critérios de distribuição do FPM foram se modificando ao longo do tempo. Hoje, os percentuais a que cada cidade tem direito são calculados pelo Tribunal de Contas da União, que leva em consideração o número de habitantes de cada município e a renda per capita de cada estado.

 

Transferências voluntárias

As transferências voluntárias são repasses de recursos estaduais aos municípios com o objetivo de dar alguma assistência financeira às cidades, sem que seja necessária uma determinação constitucional ou legal para isso.

 

A ideia é que a verba seja aplicada na prestação de serviços públicos, na realização de obras e em outros tipos de investimentos necessários para a melhoria do atendimento à população.

 

Mas seu teor voluntário pode esbarrar em interesses políticos. Um estudo realizado pelo Núcleo de Estudos em Gestão e Políticas Públicas da UFMG (Universidade Federal de Minas Gerais) avaliou as transferências voluntárias realizadas entre 1995 e 2010 e constatou, entre outros aspectos, que as cidades que tinham prefeitos do mesmo partido do presidente receberam, nesse período, mais recursos por essa via.

 

Emendas parlamentares

As emendas são mecanismos que senadores e deputados têm para alocar parcelas do orçamento anual da União de acordo com os interesses dos seus estados, que, por sua vez, repassam verbas para os municípios.

 

Pelo menos 1,2% da receita corrente líquida do ano anterior ao da definição do projeto de lei orçamentária (quando as emendas parlamentares são apresentadas) deve ir para essas emendas. E, ainda, metade do valor empenhado em emendas parlamentares deve ser destinado à área da saúde.

 

Idealmente, as emendas parlamentares têm o objetivo de serem instrumentos para a distribuição mais eficiente dos recursos da federação. Mas, na prática, elas já foram muitas vezes usadas como objetos de barganha entre parlamentares e prefeitos para garantir bases eleitorais nas cidades, além de já terem sido utilizadas para desvio de dinheiro público em casos de corrupção.

 

Impostos municipais

A Constituição determina que os municípios devem cobrar três tipos de impostos: o IPTU, sobre a propriedade; o ITBI, pago pela transmissão de um imóvel na hora de adquiri-lo; e o ISS, sobre serviços.

O problema dos pequenos municípios

Segundo Leonam Liziero, doutor em Direito pela Uerj (Universidade do Estado do Rio de Janeiro) que estuda o federalismo brasileiro, a descentralização de poder, na teoria, é algo positivo.

 

O problema, na prática, está no financiamento dessas unidades, que se tornam autônomas politicamente, mas dependentes economicamente do estado e da União.

 

“Esse cenário infeliz de muitos prefeitos atuais, de terem que ir com o ‘pires na mão’ a Brasília, tende a se agravar com a criação desordenada de novos municípios”

Leonam Liziero

doutor em Direito pela Uerj em entrevista dada ao Nexo por e-mail

Pontos-chave na criação de municípios no Brasil

Um artigo, escrito em 2016 pelo doutor em Direito Público pela Uerj Sérgio Ferrari, faz um panorama histórico, a partir dos anos 1950, das mudanças na criação de cidades no Brasil e fala sobre diferentes ondas emancipatórias que ocorreram nas últimas décadas.

 

1950-1970

Neste período, o número de municípios mais que dobrou no país. De acordo com dados do IBGE, o Brasil foi de 1.889 no início dos anos 1950 para 3.952 em 1970.

De modo mais amplo, o artigo de Ferrari trouxe dois principais motivos para essa explosão. O primeiro deles foi o grande crescimento populacional do período. Em 1950, havia cerca de 41,2 milhões de habitantes no Brasil, enquanto em 1970 a população brasileira passava os 93 milhões. Outro motivo foi a introdução de um sistema de tributos partilhados que levou os governos estaduais a deliberadamente estimularem a criação de novas cidades, para assim atrair mais recursos do governo federal para os estados.

 

Ditadura militar (1964-1985)

Mas a criação de cidades no Brasil não foi bem distribuída ao longo desses 20 anos. A centralização da ditadura militar (1964-1985) se refletiu na diminuição do grau de autonomia dos entes federativos.

 

Entre outros pré-requisitos para a criação de municípios à época, estava a exigência de que houvesse população mínima de 10 mil habitantes para a emancipação. Segundo o artigo, mais da metade das cidades existentes em 2005 (ou seja, quase 40 anos depois) não atingiria esse patamar.

 

Na contramão do grande número de emancipações dos anos 1950 e início dos anos 1960, durante o auge da ditadura militar – os anos 1970 – houve a criação de apenas 22 municípios no Brasil.

 

1980-1988

Mesmo com as restrições legais do regime, porém, a partir de 1980 até 1987 foram criadas 289 cidades no Brasil.Segundo cientistas políticos citados por Ferrari, o motivo é um possível desrespeito a essa legislação, decorrente da crise de legitimidade das instituições gerada durante a ditadura.

 

A Constituição de 1988

Com a Constituição de 1988, a criação de uma cidade no Brasil passa a ter que seguir requisitos previstos em Lei Complementar estadual. Isso significa, segundo a análise de Ferrari, que cada estado teria que elaborar uma regulamentação específica para criar uma cidade dentro de suas fronteiras.

De acordo com o artigo, isso leva a mudanças significativas no número mínimo de habitantes para que um município se emancipe, já que essas decisões ficam ao critério de cada unidade estadual. Em São Paulo, por exemplo, em 1990 um município de mil habitantes foi criado – o que seria impossível com a lei em vigor na ditadura.

Na mesma Emenda Constitucional de 1996 que determina a necessidade dos EVMs, porém, há uma modificação quanto a isso. Apesar de a criação de cidades depender de lei estadual, esta deve ocorrer em período determinado por Lei Complementar federal. Desde então, projetos de lei como o mais recente buscam regulamentar esta e outras questões mais amplas, de dimensões nacionais, como o número mínimo de habitantes por região necessário para a criação de uma cidade.

Nesse primeiro momento, após a Assembleia Nacional Constituinte, há uma expansão acelerada no número de municípios no Brasil. De 1987 a 1997, as cidades crescem em mais de mil unidades, chegando a 5.507 municípios. Depois, já nos anos 2000, o ritmo de crescimento é menor, chegando aos 5.570 atuais.

 

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