Como é a divisão de poderes no Brasil e por que ela está tensionada

Independência e autonomia previnem o uso tirânico do poder. Disputas entre Judiciário e Legislativo afetam o equilíbrio previsto nas regras

     

    As medidas cautelares impostas pelo Supremo Tribunal Federal ao senador Aécio Neves (PSDB-MG) marcam mais um episódio de estranhamento nas relações entre os Poderes da República no Brasil.

    Aécio foi afastado de seu mandato e não pode sair de casa no período noturno. A medida judicial causou reações no Legislativo. Senadores passaram a questionar a competência do Judiciário sobre o tema.

    Parlamentares alegam que o Supremo não tem prerrogativa para afastar parlamentares do mandato. Isso significa que o STF teria ferido o princípio de autonomia dos poderes ao tomar uma decisão que caberia exclusivamente ao Legislativo.

    Além disso, aliados do tucano também argumentam que o recolhimento noturno coloca Aécio em situação “análoga à prisão”. De acordo com esse entendimento, o Supremo teria tomado outra decisão que está além de suas prerrogativas, uma vez que parlamentares só podem ser presos durante o mandato por flagrante de crime inafiançável.

    O episódio de tensão entre Legislativo e Judiciário ainda terá ao menos mais dois capítulos. Na terça-feira (3) o Senado vai votar em plenário se mantém ou suspende a decisão do Supremo. Já no dia 11 de outubro o Supremo se reúne para reanalisar as medidas cautelares contra Aécio.

    O Brasil funciona com três Poderes. Cada um é responsável por atuar em determinada área e não pode interferir nas funções do outro. O Executivo governa, o Legislativo aprova leis, o Judiciário controla o cumprimento das leis e pune quem as violar.

    A divisão foi adotada nas repúblicas modernas com o objetivo de equilibrar o exercício do poder no Estado e impedir que os atores cometessem abusos de autoridade.

    De onde veio a ideia dos três Poderes

    A ideia de dividir os Poderes está associada à transição das monarquias absolutistas para o Estado-nação moderno. Ela foi adotada pelos países como uma forma de evitar a tirania.

    Nas monarquias absolutistas o poder era fortemente concentrado na figura do rei. Com a ocorrência de sucessivos e violentos conflitos – como a Revolução Gloriosa (1689), a Independência dos Estados Unidos (1783) e a Revolução Francesa (1789) – aos poucos os monarcas foram perdendo o poder absoluto e os parlamentos foram se fortalecendo.

    A gênese teórica da divisão de Poderes está na obra “O Espírito das Leis”, publicada pelo filósofo francês Montesquieu em 1748.

    Instituições legislativas e judiciárias já tinham existido nas repúblicas clássicas grega e romana. Porém, um dos mais importantes marcos modernos da divisão dos Poderes ocorreu com a Constituição dos Estados Unidos.

    Em 1789, os americanos fundaram seu Congresso, a Suprema Corte e elegeram, por colegiado, George Washington presidente. As três instituições se mantêm em funcionamento até hoje.

    No Brasil, a separação de Poderes foi adotada pela primeira vez com a Constituição de 1824, após a independência. Havia quatro Poderes: Executivo, Legislativo, Judiciário e Moderador (este concedido ao imperador). A Constituição de 1824 não garantia muita autonomia entre eles. Isso porque o Poder Moderador, exercido exclusivamente pelo imperador, podia interferir nos trabalhos dos outros três Poderes. Com a proclamação da República, em 1889, o Poder Moderador foi extinto.

    A autonomia dos Poderes no Brasil foi violada com golpes de Estado – como em 1930, 1937 e 1964. O funcionamento pleno dos Poderes republicanos pressupõe o regime democrático, uma vez que decisões autoritárias violam princípios de autonomia dos detentores do poder político.

    As prerrogativas de cada Poder, atualmente, são definidas pela Constituição de 1988.

    Glossário

    Executivo Federal

    Exercido pelo Presidente da República, com auxílio de seus ministros de Estado. O Executivo é responsável por governar a administração pública, executar políticas e o orçamento público. O presidente também sanciona leis aprovadas pelo Legislativo, podendo vetar leis ordinárias ou trechos delas e emitir Medidas Provisórias.

    Legislativo

    Exercido pelo Congresso Nacional, que é composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. O Legislativo é responsável por propor e aprovar leis. É competência exclusiva do Legislativo processar e julgar o Presidente da República, ministros de Estado e ministros do Supremo quando estes são denunciados. A Câmara é considerada a casa do povo, ao passo que o Senado é composto por representantes dos estados.

    Judiciário

    É composto por tribunais de diversas instâncias, cuja a máxima é o Supremo Tribunal Federal. Exerce função de controle, analisando e julgando suspeitas de descumprimento de leis. Os juízes são responsáveis por absolver ou condenar acusados e tomar decisões sobre conflitos entre grupos da sociedade. O Supremo é considerado o órgão judicial responsável por observar o cumprimento dos dispositivos previstos da Constituição.

    A repercussão do caso Aécio pela ótica da divisão de Poderes

    A principal crítica dos senadores às medidas cautelares tomadas pelo Supremo contra Aécio trata da violação das prerrogativas do Judiciário.

    O senador Cássio Cunha Lima (PSDB-PB) declarou que não votar a decisão do Supremo pode abrir um precedente perigoso, o de que o Supremo tome decisões similares contra outros senadores em cenários de desgaste da imagem dos políticos.

    “Por mais que se tenha uma imagem pública desgastada, nosso limite será sempre a Constituição. E a Constituição não prevê afastamento temporário. Só permite prisão em flagrante delito de crime inafiançável, e essas hipóteses não se caracterizam no caso que está sendo hoje discutido”

    Cássio Cunha Lima

    Senador pelo PSDB (PB), em entrevista no dia 27

    O próprio Partido dos Trabalhadores, adversário político de Aécio, emitiu nota defendendo que o Senado vote e restitua o mandato do senador tucano. O PT considera que Aécio está sendo vítima do “monstro que ajudou a criar”, mas acredita que é necessário evitar que o Judiciário continue se colocando “acima da Constituição”.

    O ministro do Supremo Gilmar Mendes criticou a decisão dizendo que há um “populismo constitucional”. Em outras palavras, para Gilmar, o Supremo tomou uma decisão que não lhe cabia apenas para agradar a opinião pública.

    Decisões polêmicas de afastamento ou prisão de parlamentares foram tomadas em ao menos mais três casos recentes. Em todos, o questionamento era sobre a possibilidade de o Judiciário estar ultrapassando suas funções constitucionais e tomando decisões que são de competência do Legislativo.

    O caso Delcídio

    O ex-senador Delcídio do Amaral foi preso em novembro de 2015, quando exercia seu mandato pelo PT. A sua prisão foi baseada na delação do ex-diretor da Petrobras Nestor Cerveró. De acordo com o Ministério Público, Delcídio tentou comprar o silêncio de Cerveró e tramou um plano de fuga para o ex-diretor da Petrobras.

    Pela lei, um parlamentar só pode ser preso em flagrante. A Justiça alegou que Delcídio atuava em uma organização criminosa, o que caracteriza um crime continuado. Assim, mesmo estando no meio do mandato e não tendo sido flagrado no momento específico do crime, a prisão do senador pôde ser decretada.

    O Senado votou e manteve a prisão de Delcídio, chancelando a decisão do Supremo. Em março de 2016, o ex-senador teve seu mandato cassado definitivamente.

    O afastamento de Eduardo Cunha

    Na Constituição, não há dispositivo que dê expressamente ao Supremo a prerrogativa de afastar parlamentares do mandato. Apesar disso, em maio de 2016 o ex-presidente da Câmara foi afastado de seu cargo a partir de decisão do ministro do Supremo Teori Zavascki – que morreu na queda de um avião em janeiro de 2017.

    A decisão de afastar Cunha foi comemorada tanto pelo governo (que via no então aliado um peso em razão das denúncias de que se tornava alvo) quanto pela oposição (o peemedebista havia articulado e comandado o processo de impeachment de Dilma Rousseff na Câmara).

    Na época, Cunha criticou a decisão alegando que o Supremo estava agindo em matéria para a qual não tinha competência. O argumento do ex-deputado não surtiu efeito.

    Teori embasou sua decisão a partir de suspeitas de que Cunha estaria utilizando tanto o cargo de presidente da Câmara quanto o mandato de deputado para tentar atrapalhar as investigações da Lava Jato.

    “Decide-se aqui uma situação extraordinária, excepcional e, por isso, pontual e individualizada”

    Teori Zavascki

    Ministro do Supremo, em decisão de afastar Eduardo Cunha da Câmara

    Renan: um réu na linha sucessória

    O então presidente do Senado, Renan Calheiros (PMDB-AL), teve denúncia por peculato aceita pela Justiça em dezembro de 2016 e se tornou réu.

    A Rede acionou o Supremo pedindo o afastamento de Renan da presidência da Casa. O argumento do partido de Marina Silva era de que um réu não pode estar na linha sucessória presidencial, assim como um presidente tem de se afastar do cargo quando se torna alvo de um processo. O pedido foi aceito pelo ministro do Supremo Marco Aurélio Mello.

    Renan desafiou a decisão judicial e não deixou a presidência do Senado, causando mais uma crise entre os Poderes. Ele entrou com recurso contra a decisão do Supremo. No pedido, seu advogado alegava que o afastamento trazia “enorme risco para a manutenção do andamento normal dos trabalhos legislativos”.

    O ministro Marco Aurélio Mello levou a liminar para ser votada no plenário do Supremo. A maioria do tribunal entendeu que retirar Renan da presidência do Senado ia além das prerrogativas do Judiciário e o manteve no cargo. Renan, no entanto, ficou proibido de assumir a presidência da República se o cargo ficasse vago.

    O que está acontecendo com os Poderes

    Para avaliar as polêmicas envolvendo a relação entre os Poderes no Brasil, o Nexo conversou com a professora de direito constitucional Carolina Cyrillo da Silva, da UFRJ.

    Há um aumento do tensionamento entre os Poderes nos últimos anos?

    Carolina Cyrillo da Silva Não sei se um tensionamento nas relações entre todos os Poderes, mas uma readequação do papel do Judiciário com certeza. A Constituição deu bastante poder ao Judiciário. No início [após a promulgação da Constituição em 1988], o Judiciário ficava contido para fazer algumas coisas e depois de um certo tempo ele passou a exercer um poder político.

    Ele está se reconhecendo como poder político também. Se você olhasse um tempo atrás, o Supremo dizia “eu não vou intervir”, “essa matéria é política e não é dada ao Judiciário”, “nós somos um poder jurídico”.

    Agora, mesmo que o Supremo não diga explicitamente, ele tem atuado e se reconhecido como um poder político, não apenas como um poder jurídico. Até porque a função dele, no fundo, envolve um poder político.

    Por que a reconfiguração não  aconteceu antes, já que as prerrogativas dos Poderes estão previstas na Constituição de 1988?

    Carolina Cyrillo da Silva Porque os outros Poderes, que sempre se reconheceram políticos, começaram a judicializar as questões políticas.

    Por exemplo, quando uma minoria perde em alguma decisão deliberativa no Legislativo, qual é a primeira coisa que ela faz? Judicializar, entrar com mandado de segurança, com ação direta de inconstitucionalidade. O vencido em votações políticas começou a recorrer ao Supremo para dizer “olha, está havendo uma violação da Constituição”.

    Então eu diria que o próprio Poder Legislativo começou a consultar demasiadamente o Supremo em matérias que ele não deveria. É aquela ideia: no vácuo de poder alguém se cria.

    Assim, na minha leitura, parte dessa reconfiguração se deve ao próprio comportamento institucional dos parlamentares de levar ao Supremo muitas questões que, antes, eram entendidas como internas ao poder de deliberação [Legislativo]. Elas acabaram sendo decididas como se fossem “jurídicas”, porque seriam violações da Constituição.

    Usando aquela ideia de “guardião da Constituição”, tudo é contra a Constituição e tudo é levado ao Supremo. Isso abriu espaço e reconfigurou o papel do Supremo.

    ESTAVA ERRADO: A primeira versão deste texto dizia que a Constituição determina o afastamento de um parlamentar apenas por decisão do Congresso. Não verdade, não há dispositivo constitucional a respeito do tema. O que há é a interpretação de que, na ausência do dispositivo, o Supremo precisa respeitar a imunidade parlamentar. O texto foi atualizado às 11h19 em 3 de outubro 2017.

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