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O que é paradiplomacia. E qual o papel das cidades na política externa

Municípios americanos desafiam Donald Trump e se unem para garantir que vão seguir Acordo de Paris contra o aquecimento global

     

    Nem só com Estado Nação, presidentes e chanceleres se faz política externa: cada vez mais, municípios e prefeitos tomam a dianteira nos assuntos internacionais. E fazem o que teóricos que estudam o assunto chamam de paradiplomacia – uma espécie de diplomacia autônoma em relação ao governo central de um país.

    É o que aconteceu em junho nos Estados Unidos. Logo após o presidente Donald Trump anunciar a retirada do país do Acordo de Paris, maior iniciativa diplomática do mundo de combate ao aquecimento global, prefeitos e governadores de dezenas de cidades americanas, como Nova York, Chicago e Los Angeles, anunciaram que vão continuar seguindo o documento.

    O grupo é liderado por Michael Bloomberg, ex-prefeito de Nova York e magnata das comunicações, que no fim de junho anunciou um fundo de US$ 200 milhões para fortalecer políticas públicas de cidades americanas, independentemente do governo federal.

    A meta estipulada pelo ex-presidente Barack Obama, que havia assinado em 2015 o Acordo de Paris, era que os Estados Unidos reduzisse a emissão de gases estufa em 26% até 2025, tomando como base os números de 2005. Bloomberg diz ser possível até mesmo superar essa meta. “Vamos continuar a fazer tudo que os Estados Unidos faria se tivesse mantido a ratificação [do Acordo]”, afirmou o empresário ao New York Times.

    Bloomberg disse ainda que as cidades americanas organizadas para defender o combate ao aquecimento global pretendem formalizar o compromisso com o Acordo de Paris junto às Nações Unidas. A ideia cria um desafio institucional, já que não existe um mecanismo oficial para que municípios ou qualquer outra entidade que não seja um país possam ser signatários do documento.

    Redes de cidades

    A iniciativa liderada por Bloomberg é ousada e aponta uma direção que coloca em questão de forma ainda mais direta a soberania do Estado Nação nas relações internacionais. Mas esta não é a primeira vez que Bloomberg ajuda a organizar municípios para fazer avançar acordos em áreas normalmente restritas aos governos federais, como o meio ambiente.

    Ele é, por exemplo, presidente do conselho e financiador da rede C40, criada em 2005 pelo ex-prefeito de Londres Ken Livingstone. Com o objetivo principal de deter o aquecimento global, a rede hoje congrega 90 cidades pelo mundo, nos cinco continentes – incluindo São Paulo, Rio de Janeiro, Curitiba e Salvador. A organização atua promovendo debates e conhecimento sobre o papel das cidades nas questões de sustentabilidade.

    O C40 tem como presidente atual a prefeita de Paris, Anne Hidalgo. Em entrevista de março de 2017 ao site FastCompany, ela ressalta a importância dos municípios no combate ao aquecimento global. “Grandes cidades são responsáveis por 70% da emissão de gases estufa. Temos uma responsabilidade política, como prefeitos, de dizer: ‘Temos que agir agora’”, afirmou Hidalgo.

    Além do C40, há diversas outras redes de cidades que foram se formando desde os anos 1990 pelo mundo como a Global Covenant of Mayors, o ICLEI - Local Governments for Sustainability,  a CGLU – Cidades e Govenos Locais Unidos, o Mercocidades e o Eurocidades. São organizações que foram dando forma à ideia de paradiplomacia.

    A consolidação da paradiplomacia

    A primeira menção conceitual à paradiplomacia aparece no início dos anos 1990, na obra do pesquisador do Canadá Panayotis Soldatos. É nesse momento, depois da queda do Muro de Berlim e o fim da ordem bipolar, que estudiosos de relações internacionais começam a olhar mais para como outros atores, além dos Estados Nação, influenciam as decisões políticas, econômicas e sociais no mundo. Não só empresas transnacionais e organizações internacionais passam a ser importantes mas também as chamadas unidades subnacionais. Isto é: cidades e governos.

    Para entender melhor o que é e como surgiu a paradiplomacia o Nexo fez três perguntas para Manoela Miklos. Doutora em relações internacionais, ela pesquisa como as cidades atuam internacionalmente e trabalha para o Programa para a América Latina da Open Society Foundations no Brasil. 

    Qual é a origem da ideia de paradiplomacia?

    Manoela Miklos Desde o fim dos anos 1980, uma nova ordem mundial, ou o conjunto de fenômenos que definiam os contornos do mundo contemporâneo, imprimiu novas dinâmicas às relações internacionais. Desde o final da Guerra Fria, acentuaram-se processos por vezes dicotômicos que determinaram, simultaneamente, a integração e a fragmentação do sistema internacional. Inauguraram-se, no bojo desses movimentos dialéticos, novos espaços de interação, palcos para novas modalidades de relacionamento entre novos atores internacionais.

    A emergência de tais atores pedia rearranjos de forças que, por vezes, pareciam colocar em xeque a soberania do Estado nacional, bem como a institucionalidade construída em torno dela. O estadocentrismo encontrava-se sob fogo cruzado.

    A valorização do potencial transformador, revolucionário daquilo que era visto como uma nova realidade, presente na obra de muitos autores que escreveram sob o impacto do pós-Guerra Fria, é altamente discutível. No entanto, o fim do conflito bipolar e a aceleração de fenômenos de transnacionalização representaram, de fato, transformações de estruturas de autoridade e o questionamento de uma ordem centrada no Estado nacional. Tais transformações conferiram crescente complexidade às relações internacionais, impondo novas práticas e pedindo a recomposição dos termos e temas do debate teórico. Emergiram novos paradigmas.

    Nesse contexto, unidades subnacionais (cidades, estados, províncias, cantões, länders e outras unidades constituintes de Estados nacionais) buscaram com cada vez mais intensidade estabelecer contatos com entes estrangeiros – públicos e privados – e desenvolver iniciativas de inserção internacional frequentemente independentes das políticas dos seus Estados. Esses atores foram gradualmente disputando – e conquistando – espaços na agenda internacional. A essa estratégia de atuação internacional convencionou-se chamar de paradiplomacia.

    As cidades brasileiras, por exemplo, constituíram secretarias de relações internacionais. Os arranjos regionais passaram a ter de dialogar com redes de governos locais que se tornaram grupos de pressão relevantes, como as Mercocidades junto ao Mercosul ou as Eurocidades junto à União Europeia. E redes globais emergiram, como a CGLU – Cidades e Governos Locais Unidos. São exemplos de atividades paradiplomáticas que surgiram e se destacaram no final do século passado.

    A agenda de meio ambiente favorece o exercício da paradiplomacia?

    Manoela Miklos A agenda de resistência às mudanças climáticas indica a existência de uma interessante oportunidade para a retomada do potencial transformador da estratégia que se convencionou nomear paradiplomacia. Diante da decisão do atual governo norte-americano de abandonar o Acordo de Paris, desenhado na COP 21, gestores de unidades subnacionais dos Estados Unidos, cidades e estados mostram-se dispostos a seguir respeitando as políticas de redução de emissões. Mostram-se também interessados em se articular com outros atores determinantes para o avanço dessa agenda, tais como grandes empresas. Estão construindo uma “assemblage” que nos faz renovar as esperanças de que o enfrentamento das mudanças climáticas não está fadado ao fracasso, bem como nos faz voltar a observar a paradiplomacia como estratégia relevante, capaz de fazer frente aos limites evidentes do sistema internacional estadocêntrico – que assumiu nova face no século 21.

    Em especial, vale prestar atenção nas articulações de prefeitos, norte-americanos e em âmbito global, que estão emergindo nesse contexto. Não apenas com a finalidade de se engajar na agenda de enfrentamento das questões do clima, mas com o objetivo de responder aos dilemas presentes do sistema internacional. A cidade é o espaço onde se materializam os fluxos transnacionais – legais e ilegais, formais e informais, materiais e imateriais, o espaço onde os desafios da governança global ganham concretude. Devemos observar como os governos locais se comportarão no futuro próximo. Nesse mundo de Trumps e Putins, tão carente de perspectivas positivas para o futuro, podemos ter bons resultados vindos dessas redes.

    Como a paradiplomacia é vista pelos Estados nacionais?      

    Manoela Miklos Unidades subnacionais não podem ser consideradas atores não-estatais, uma vez que são estruturas de poder público e compõem um Estado nacional. No entanto, também não são atores estatais, uma vez que o termo designa a atuação internacional de governos centrais, excluindo estruturas de poder regionais e locais. A atuação internacional subnacional não é pautada pelo caráter discricionário das ações de política externa de atores estatais.

    Portanto, estruturas de poder locais, ao atuar no plano internacional, podem ser entendidas como atores híbridos: em parte livres de soberania, em parte condicionados pela soberania que compartilham com os demais níveis de poder do Estado que compõem. Essa estratégia de inserção internacional desenvolvidas por unidades subnacionais, de caráter híbrido, apresenta desafios para o Estado – que a enxerga sempre com algo que vai do ceticismo velado à condenação explícita. Raramente a paradiplomacia é acolhida com simpatia pelo governo central.

    Exemplos de condenação explícita do Estado residem no receio muitas vezes manifesto de que a paradiplomacia tenha por objetivo fomentar processos de fragmentação do território e independência. Reações negativas do governo espanhol diante da paradiplomacia de Barcelona ou do governo canadense diante da paradiplomacia de Quebec são exemplos clássicos disso. Ceticismo velado vemos, por exemplo, na pouca importância que o Ministério das Relações Exteriores do Brasil confere às redes de cidades nacionais, regionais e globais compostas por cidades brasileiras. Ignorar é uma maneira de combater.

    Ao Estado, a questão colocada diz respeito ao seu protagonismo externo, o direito de atuar como porta-voz único de sua população no plano internacional. O controle exclusivo do Estado nacional sobre a elaboração e execução da política externa para o seu território é percepção fundante das relações internacionais pautadas no nosso sistema estadocêntrico. Uma vez questionada tal prerrogativa, o Estado se vê diante do desafio de compreender tal processo, seja incorporando-o ou combatendo-o. Ambas as reações são possíveis e já verificadas na história, sempre permeadas com algum receio diante do potencial transformador de articulações de unidades subnacionais.

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