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O que é reforma política, que todo mundo discute, mas pouco se implementa

O ‘Nexo’ publica, entre 20 e 24 de junho, uma série sobre reforma política. A cada dia, um ângulo diferente será abordado. Este texto traz conceitos básicos do tema e como ele tem aparecido nos mais diferentes governos

     

    As manifestações de junho de 2013 expuseram de forma clara um fosso entre representantes e representados na política brasileira. Quatro anos depois, com parte das cúpulas partidárias criminalizadas pela Operação Lava Jato, uma presidente da República impedida e o atual mandatário alvo de investigação por suspeita de corrupção, o tema da falta de representatividade segue no debate público. Junto com ele, uma expressão que parece ser a panaceia para esse problema: reforma política.

    Um diagnóstico feito por parte dos analistas e cientistas políticos é o de que algumas normas sobre a disputa e o exercício do poder político nas cidades, Estados ou em âmbito nacional não funcionam bem no Brasil. Como resultado, partidos viram cartórios amparados pelo dinheiro público e distantes das demandas da população, e candidatos com mais dinheiro têm predominância sobre concorrentes, entre outros problemas.

    O remédio seria mudar algumas dessas regras para melhorar a qualidade da representação e aproximar os eleitos dos eleitores.

    Uma reforma política pode mexer em diversos itens desse sistema, o termo não se refere a mudanças específicas. Por exemplo: pode tratar de como os partidos se organizam, como verbas públicas são distribuídas às legendas, quem pode se candidatar a cargos eletivos, de onde vem o dinheiro para campanhas políticas, qual o limite de gastos por candidatos, como os votos dos eleitores são contabilizados e como as cadeiras do Poder Legislativo são preenchidas, entre outros.

     

    Os ex-presidentes Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff prometeram fazer reformas políticas profundas, mas o tema sempre enfrentou dificuldades no Congresso, inclusive pelo pouco empenho do Executivo em levar as mudanças adiante.

    Um dos motivos da relutância é que deputados e senadores eleitos pelo atual sistema têm receio de alterar as regras e acabarem prejudicados. Para contornar esse problema, FHC, Lula e Dilma propuseram Constituintes exclusivas, compostas por parlamentares eleitos somente para discutir algumas mudanças específicas na Constituição — mas a ideia não foi para a frente.

    Enquanto isso, o país assistiu a uma crescente fragmentação partidária no Congresso, que tornou cada vez mais difícil a formação de coalizões governamentais, e ao envolvimento de diversos políticos em escândalos de corrupção.

    Os discursos dos governos

    A reforma política integrou os discursos de boa parte dos presidentes brasileiros no período posterior à ditadura militar (1964-1985). O assunto surgiu tanto no início de governos quanto em momentos de crise, como uma solução, mesmo que genérica, para problemas nacionais. Veja abaixo como o tema foi tratado desde a década de 1990.

    Fernando Henrique Cardoso

    Ainda na campanha de 1994, o tucano já apontava a reforma política como uma das prioridades de seu governo e defendeu uma revisão da Constituição para tratar, inclusive, desse tema. No seu primeiro mandato, houve duas mudanças relevantes.

    Uma lei aprovada em 1995 estabeleceu que, a partir da eleiç��o de 2006, os partidos que obtivessem menos de 5% dos votos para a Câmara teriam menos acesso ao Fundo Partidário e ao tempo gratuito de rádio e TV — mecanismo conhecido como “cláusula de desempenho”. Contudo, a regra foi declarada inconstitucional pelo Supremo em dezembro de 2006, e não chegou a ser aplicada. A mudança mais significativa, que entrou em vigor imediatamente, foi uma que beneficiou o próprio tucano — a emenda que permitia a reeleição, aprovada em 1997.

    Em abril de 1998, FHC voltou a defender a convocação de uma Constituinte restrita, para debater as reformas política, tributária e do Judiciário.

    “Imagino, agora, que nós possamos avançar muito na direção da reforma tributária, que já está em marcha, da reforma política e da reforma do Poder Judiciário”

    FHC

    em 1998, ao defender uma Constituinte restrita para tratar desses temas

    FHC foi reeleito e, em março de 1999, seu governo começou a discutir uma proposta de reforma política na Câmara, que incluía a adoção do voto distrital misto. Em fevereiro de 2002, último ano do seu governo, integrantes da base do Planalto reconheceram que nada significativo sobre o tema seria votado até o final daquela gestão.

    Luiz Inácio Lula da Silva

    Em seu discurso de posse, em 1º de janeiro de 2003, Lula colocou a reforma política entre uma das prioridades de seu governo e se comprometeu a encaminhá-la. Durante a campanha, ele defendia a introdução do financiamento público de campanhas, medidas para fortalecer os partidos e uma maior proporcionalidade na distribuição das cadeiras da Câmara conforme a população de cada Estado. No início do mandato, porém, o petista priorizou a reforma da Previdência.

    Em junho de 2005, quando o escândalo do mensalão já havia eclodido, Lula voltou ao tema da reforma política e disse que o momento político deveria ser aproveitado para discutir o assunto. Ele determinou a integrantes de seu governo que elaborassem uma proposta para fortalecer os partidos e disciplinar o financiamento de campanhas.

    “[Reforma política] começa a ser uma palavra mágica que todo mundo fala a todo instante, mas a gente não quebra a casca do ovo para que a gente possa ver o que vai sair de dentro daquele ovo”

    Lula

    em junho de 2005

    Em agosto de 2006, sem grandes novidades na área, o petista defendeu a convocação de uma Constituinte exclusiva sobre o tema, mas a proposta não foi para frente.

    Uma modificação significativa implementada durante o governo Lula, mas que não partiu do Palácio do Planalto, e sim de um movimento da sociedade, foi a Lei da Ficha Limpa, aprovada em 2010. O dispositivo impede pessoas condenadas em segunda instância pela Justiça, em órgãos colegiados (compostos por mais de um juiz), de se lançarem a cargos eletivos.

    Dilma Rousseff

    A reforma política também foi considerada uma prioridade para Dilma. Em outubro de 2010, ainda durante sua campanha, a petista apresentou um documento com 13 diretrizes de seu governo, caso fosse eleita. O primeiro item estabelecia o “incentivo à participação popular para que haja uma reforma política que fortaleça as instituições”, sem delinear concretamente quais pontos da legislação deveriam ser alterados.

    “Essa reforma [política] será decidida em um amplo diálogo entre a sociedade e suas organizações por meio do Congresso Nacional, com o objetivo de dar maior consistência à representação popular e aos partidos”

    Diretrizes do governo Dilma

    apresentadas em outubro de 2010

    Em junho de 2013, após a eclosão de protestos de ruas em diversas cidades do país, Dilma propôs a convocação de uma Constituinte exclusiva para fazer a reforma política. No dia seguinte, diante da falta de apoio à ideia, a petista recuou e passou a defender que o Congresso convocasse um plebiscito para consultar os eleitores a respeito de alguns dos temas da reforma. A proposta não foi adiante.

    Não houve mudanças significativas na legislação eleitoral aprovadas pelo Congresso durante o governo Dilma. A alteração mais importante do período veio de uma decisão do Supremo Tribunal Federal, em 2015, que proibiu empresas de doarem para partidos ou campanhas.

    Quais são as questões em debate atualmente

    O atual Congresso tem até o final de setembro de 2017 para discutir e aprovar mudanças nas regras eleitorais a tempo de estarem em vigor no pleito de outubro de 2018. Diante da prioridade dada pelo governo a outras reformas e à sua própria sobrevivência, é pouco provável que alterações significativas sejam aprovadas. Essas são algumas propostas em análise:

    VOTO DISTRITAL MISTO PARA O LEGISLATIVO

    Nesse sistema, metade das cadeiras na Câmara dos Deputados, nas Assembleias Legislativas estaduais e nas Câmaras Municipais continuaria a ser preenchida pelo sistema hoje em vigor, e a outra metade seria escolhida pelo voto distrital, no qual o território é dividido em pequenos distritos e os eleitores escolhem somente um político para representar aquele espaço.

    VOTO EM LISTA FECHADA PARA O LEGISLATIVO

    Essa proposta estabelece que, antes da eleição, cada partido deve definir uma lista dos filiados que concorrerão a uma vaga no Legislativo, em ordem de preferência. O eleitor vota somente no partido e, depois, as cadeiras são divididas entre as legendas conforme o número de votos que cada uma recebeu. As vagas então são preenchidas conforme a ordem das listas dos partidos.

    DISTRITÃO PARA ELEIÇÃO AO LEGISLATIVO

    É a proposta defendida pelo presidente Michel Temer. Nesse sistema, ganham uma cadeira na Câmara dos Deputados, nas Assembleias Legislativas ou nas Câmaras Municipais simplesmente os candidatos que receberam o maior número de votos, independente do desempenho do partido ou da coligação.

    FIM DAS COLIGAÇÕES PROPORCIONAIS

    Os partidos não poderiam mais formar coligações para a eleição de vereador e deputados estaduais e federais. Quem votasse num candidato de um partido X estaria contribuindo somente para que candidatos dessa legenda fossem eleitos. Hoje, por meio das coligações, uma pessoa pode votar num candidato do partido X, mas seu voto é considerado para eleger também um político da legenda Y.

    CLÁUSULA DE BARREIRA

    A medida visa reduzir incentivos ao funcionamento de partidos pequenos, que podem sustentar sua atividade graças a recursos do Fundo Partidário e do tempo gratuito de rádio e TV. A cláusula não impede legendas de existir, mas dá acesso ao fundo e à propaganda gratuita apenas aos que conseguirem um número mínimo de votos na eleição para a Câmara.

    FUNDO PARA CAMPANHAS

    Cria um novo fundo com até R$ 3 bilhões de recursos públicos para financiar as campanhas, além do atual Fundo Partidário, das doações de pessoas físicas e das autodoações. O objetivo seria “compensar” o valor que deixaria de ser arrecadado pelos partidos devido à proibição das doações de empresas.

    A falta de um modelo ideal

    Há diversas propostas em debate sobre o que deveria mudar nas leis sobre representação política no Brasil, e não há uma regra ideal para todos os países. Mesmo entre as nações desenvolvidas, que garantem um bom nível de estabilidade institucional e bem-estar para seus habitantes, essas normas variam bastante.

    Segundo relatório da organização intergovernamental Idea, dedicada a estudos sobre democracia e processos eleitorais, a definição de regras eleitorais costuma passar menos por um debate racional dos prós e contras de cada modelo e mais pelas circunstâncias políticas do momento, tendências históricas e a influência de países poderosos.

    “A escolha do sistema eleitoral é um processo fundamentalmente político e não uma pergunta à qual especialistas técnicos e independentes possam dar uma única ‘resposta correta’”

    Relatório da organização intergovernamental Idea

    Depois que as regras são estabelecidas, a tendência é os sistemas permanecerem estáveis por muitos anos, mas crises políticas agudas podem levar a mudanças. Quando isso ocorre, diz o relatório da Idea, é comum que os atores envolvidos não conheçam as consequências a longo prazo das novas regras que pretendem adotar ou que a classe política escolha sistemas que possam beneficiá-la diretamente.

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