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Como funciona o pedágio urbano. E em quais casos pode ser uma boa ideia implementá-lo

O ‘Nexo’ perguntou a dois especialistas em mobilidade sobre as vantagens e desvantagens do sistema e sua viabilidade no contexto brasileiro

    A TomTom, empresa especializada em produtos para navegação e trânsito, divulga anualmente um ranking com as cidades mais congestionadas do mundo. O “TomTom Traffic Index” de 2017, divulgado no dia 21 de fevereiro, elegeu a Cidade do México como a que tem o pior trânsito do mundo. O Rio de Janeiro está no topo do ranking, em 8º lugar. Salvador, Recife e Fortaleza também estão entre as 50 cidades mais congestionadas do mundo.

    No debate sobre como aliviar os engarrafamentos das grandes metrópoles, a cobrança do pedágio urbano aparece como possível solução para desincentivar o uso do carro em determinadas áreas da cidade, principalmente no centro, taxando o motorista que adentra o perímetro em que o pedágio é cobrado. 

    Já existem experiências de implementação desse tipo de mecanismo de controle de tráfego: Londres, Estocolmo e Singapura são os exemplos mais conhecidos. O pedágio urbano não tem cancelas ou guichês, diferente dos ques são implementados nas rodovias. Atualmente, ele se beneficia da tecnologia, registrando a cobrança por meio de um chip instalado no para-brisa do carro ou pelo monitoramento feito por câmeras, dependendo do mecanismo adotado em cada cidade.

    O Nexo fez três perguntas sobre a introdução do pedágio urbano em grandes cidades a dois especialistas:

    • Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho é pesquisador do Ipea, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, fundação pública federal vinculada ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
    • Clarisse Linke é diretora executiva do ITDP Brasil, o Instituto de Políticas de Transporte e Desenvolvimento, e mestre em políticas sociais

    Em quais casos o pedágio urbano pode funcionar?

    Carlos Henrique de Carvalho Normalmente, no Brasil, o pedágio está associado a pagar o investimento feito em rodovias ou equipamentos urbanos como pontes e túneis. Ainda não temos a experiência de pedágio urbano funcionando como instrumento regulador do trânsito ou de redução das externalidades negativas do transporte privado. Na Europa e na Ásia, o pedágio urbano já está associado à redução dessas externalidades, como poluição e ocupação do espaço público. Ele é adequado onde há áreas com grandes congestionamentos ou grande concentração de emissões de poluentes, de forma a fazer com que quem está causando o ônus para a sociedade pague uma compensação — seja pelo consumo de espaço urbano, emissão de poluentes ou pela perda de tempo para os demais usuários daquelas vias.

    O argumento de não ter infraestrutura de transporte coletivo adequada [para implementar o pedágio urbano] é um círculo vicioso, você fica paralisado. Em Londres, todo o recurso arrecadado com o pedágio urbano é revertido para o transporte público, seja para reduzir o custo da operação ou investir em infraestrutura para melhorar o sistema de transporte. Sem dúvida, antes de adotar essa medida, tem que se preocupar em fornecer uma alternativa adequada para os usuários que vão migrar do transporte privado para o coletivo.

    O pedágio urbano melhora a relação econômica entre transporte público e privado. Hoje as políticas públicas de mobilidade favorecem o transporte privado, fortemente subsidiado pela não cobrança de estacionamento e de pedágio, sem contar a maior área das vias [para o carro], que reduz a área de circulação do transporte público. Quando se cria o pedágio urbano, essa lógica se inverte, tornando o transporte privado mais caro e, ao mesmo tempo, o transporte público mais atrativo. Seu grande problema é a resistência política. Nenhum político gosta de adotar medidas restritivas, principalmente na área de transporte.

    Clarisse Linke Para que o pedágio urbano funcione, ele precisa ter um perímetro muito bem delineado, geralmente na região central. A morfologia urbana dessa região incentiva as pessoas a caminharem — o centro tem ruelas e uma conectividade ampliada para o pedestre porque a estrutura viária não foi inicialmente feita para o carro, foi ajustada ao longo das décadas.

    Também por isso, [as vias centrais] são super engarrafadas e o carro oprime ainda mais o espaço e os outros usuários, [e consequentemente] a qualidade do espaço público fica ainda mais degradada. São áreas que concentram trabalhos e equipamentos, os destinos [dos deslocamentos]. É possível e viável implementar a medida nessas áreas porque há oferta para migrar para outros meios de transporte, e porque são muito demandadas, todo mundo quer chegar lá.

    O pedágio urbano é mais difícil politicamente do que a política de [cobrar] estacionamento, causa mais animosidade e por isso é tão pouco levado adiante. Implementando-o em um perímetro específico e fazendo dele uma experiência de estudo de caso, dá oportunidade de testar, mudar se necessário e tornar os benefícios tangíveis.

    É importante conectar a receita da cobrança com algum benefício, de preferência para o transporte público ou ativo, porque aí você consegue um subsídio cruzado.

    Se a cidade se espraia cada vez mais e a infraestrutura de transporte de qualidade não acompanha, mesmo com as medidas de desestímulo as pessoas vão usar [o transporte privado]. Precisa haver medidas que atraiam as pessoas do carro para o transporte público, do ponto de vista do custo e dos atributos, como segurança, conforto, conveniência e porta-a-porta, além de fazer com que o carro seja mais caro na circulação e no estacionamento. 

    Ele é aplicável à realidade das cidades brasileiras? Por quê?

    Carlos Henrique de Carvalho No Brasil, São Paulo com certeza é a cidade com maior possibilidade de aplicar o pedágio urbano, por ter uma extensa área de tráfego intenso. Para implementar uma medida como essa tem que investir em tecnologia. Foi o caso de Londres, onde o pedágio é estruturado em tecnologia da informação.

    Talvez fosse o caso de escolher algumas áreas onde o uso do automóvel é maior para implementar e, junto com o aumento do espaço do transporte público no sistema viário, criar políticas de redução do custo do transporte público, incentivar o transporte não motorizado, como bicicletas, e a integração entre os sistemas de transporte, por exemplo, do transporte sobre trilhos com o transporte privado, para que as pessoas possam deixar o automóvel na entrada do cinturão do pedágio. 

    Sem dúvida é aplicável e positivo, mas tem que começar com experiências mais reduzidas e ampliar aos poucos para pensar em todos esses aspectos.

    Clarisse Linke Estrategicamente, a política de cobrar estacionamento fora das vias, reduzindo o espaço garantido para o carro nos empreendimentos imobiliários residenciais e comerciais para reduzir a posse do carro em si, é mais viável a longo prazo do que o pedágio urbano. Se houvesse uma escala de medidas, essa seria a mais sólida. O pedágio urbano é uma solução um pouco melhor que o rodízio, e que pode fazer parte de uma estratégia mais ampla. Adotá-lo isoladamente não funciona.

    É preciso um plano com visão mais sistêmica de mobilidade, que também trate de questões de usos do solo sobre onde estão as origens e destinos [das viagens]. Se as pessoas realizam longos deslocamentos pendulares sem transporte público de qualidade, elas vão [do transporte público] para o carro assim que puderem.

    Seria ótimo ter um prefeito, ou melhor ainda, uma prefeita, com a coragem política para mudar o paradigma de mobilidade. Não acho que [o pedágio urbano] seja inviável, mas acho que não temos quem tenha essa coragem no Brasil. E, acho que se a medida for isolada, será simplesmente uma medida isolada e impopular. Não é fácil de ser levada adiante e há outras políticas de desestímulo mais efetivas.

    Em qual(is) contexto(s) ele acaba por aprofundar desigualdades de acesso ao transporte e penaliza quem realiza viagens mais longas?

    Carlos Henrique de Carvalho O segmento mais rico não vai deixar de utilizar o automóvel. Ele vai pagar mais. Na verdade, você está, de certa forma, privatizando o espaço público: quem tem grana pode passar, quem não tem não pode. Por isso é que deve haver medidas complementares para que o espaço ganho com a redução do fluxo de veículos seja apropriado para o transporte público. A forma de democratizar a política é essa.

    Bogotá fez isso, criou uma ampla rede de corredores de ônibus onde maior espaço das vias é dedicado a eles e os carros não entram no miolo central da cidade. A barreira econômica foi compensada, para os mais pobres, dando espaço para o transporte público, que é majoritariamente o transporte usado por eles. 

    Clarisse Linke O maior percentual de pessoas que estão no carro não são as classes mais baixas. Sem sombra de dúvida, nossa desigualdade territorial é imensa. Quem está próximo do centro são as pessoas com mais renda e mais acesso à cidade como um todo. As que estão distantes do centro, estão na periferia — e a periferia brasileira é diferente dos subúrbios norte-americanos.

    Qualquer medida que onere a viagem precisa ter isso em mente: entender como as pessoas estão vindo ao centro. E elas vêm diariamente, porque a maior parte das oportunidades da cidade estão concentradas de forma desigual.

    Se há um transporte público de alta capacidade, de qualidade e com a capilaridade necessária para suprir a periferia, estão sendo oferecidas alternativas de qualidade para esse grupo que precisa. Muita gente vem [ao centro] de van, por exemplo, um meio de transporte informal. Ela seria ou não onerada? O pedágio urbano pode existir, contanto que faça parte de uma estratégia maior e mais sistêmica de redistribuição de recursos e que se tenha um entendimento maior sobre como a periferia se desloca.

    Três exemplos de implementação

    Singapura

    O sistema foi implementado na cidade-Estado do sudeste asiático em 1975, na área central da cidade. Era a primeira versão do pedágio de cordão, modelo que controla o tráfego de todas as vias no interior do perímetro delimitado por meio da cobrança quando o motorista adentra a área.

    Nesse sistema inicial, adesivos eram fixados no para-brisa dos veículos, com cores variando conforme a validade da licença, sendo diária ou mensal. O esquema inicial de cobrança cobria apenas o horário entre 7h30 e 10h15 em dias úteis e a fiscalização era visual, feita por guardas posicionados próximos às entradas da zona central.

    No início dos anos 1990, a política foi revisada. A área abrangida pela cobrança se ampliou e outros períodos do dia foram taxados, além da inclusão dos sábados.

    Em 1998, foi introduzida a cobrança eletrônica, chamada de “Electronic Road Pricing” (ERP) no pedágio urbano de Singapura. A alteração aperfeiçoou o sistema existente, que passou a empregar uma tecnologia de identificação automática de veículos. 

    Desde sua primeira aplicação nos anos 1970 até seu aperfeiçoamento, a taxação dos congestionamentos em Singapura foi bem-sucedida, segundo um estudo de 2011 feito pelo Iema, o Instituto de Energia e Meio Ambiente, uma organização baseada em São Paulo. A política diminuiu o trânsito acima do esperado, reduziu a poluição do ar e fez com que antigos adeptos do transporte privado migrassem para o transporte coletivo ou ativo, como andar a pé e de bicicleta.

    Londres

    Na Inglaterra, propostas de implantação do pedágio na capital como forma de reduzir os danos e problemas causados pelo excesso de carros circulando surgiram antes mesmo da década de 1970. Uma delas foi sugerida pela primeira vez em 1959, pelo professor William Vickrey, que ganharia o prêmio Nobel de Economia de 1996. Mas o sistema que está em vigor hoje só seria implantado em 2003, com quase 50 anos de debate prévio.

    A “Taxa de Congestionamento de Londres” começou a tomar forma em 2000, com a eleição do prefeito Ken Livingstone. Foram feitos estudos, duas rodadas de consultas públicas e sugestões da população foram coletadas. O London Congestion Charging (Cobrança de Congestionamento de Londres, LCC), entrou em funcionamento na zona central da cidade em fevereiro de 2003, cobrindo uma área de aproximadamente 21 km², implantado e operado pelo órgão de transportes da Prefeitura de Londres.

    Todo veículo que entra, circula ou estaciona na zona taxada nos dias úteis, das 7h às 18h30, é cobrado. As exceções são as motocicletas, os ônibus, táxis, veículos “verdes” (os elétricos, híbridos ou movidos a combustíveis alternativos), de emergência, serviços públicos e adaptados para deficientes físicos. O monitoramento é feito por câmeras distribuídas pela área tarifada, que registram as placas dos veículos.

    Nos primeiros meses de funcionamento do LCC, cerca de 20 mil veículos deixaram de circular por dia na área. Muitos usuários migraram para o transporte coletivo, sobretudo os ônibus, que tiveram sua operação reforçada.

    As principais críticas ao sistema são feitas em função do valor das taxas, que não variam de acordo com o horário ou tipo de veículo, nem levam em consideração se as vias são mais ou menos congestionadas. Mas o atual prefeito, Sadiq Khan, anunciou no dia 17 de fevereiro que uma taxa adicional de 10 libras será introduzida a partir de outubro para os carros mais poluentes.

    Estocolmo

    Pedágio de cordão similar ao modelo londrino e ao de Singapura, o pedágio urbano de Estocolmo também taxou a circulação de veículos em um perímetro central determinado da cidade, excluindo a noite e as primeiras horas da manhã, a partir de 2007.

    O processo de implantação das taxas de congestionamento da capital sueca contou com um período de testes e a participação dos habitantes da cidade em um referendo. O sistema funcionou por um período experimental de seis meses, entre janeiro e julho de 2006, para que população sentisse os efeitos da cobrança, e foi aprovado em setembro do mesmo ano por 51,3% da população da cidade.

    Durante os dias úteis, os veículos são taxados a cada entrada nas zonas restritas do centro de Estocolmo, que são duas. O valor pago varia de acordo com o horário de entrada do veículo na zona restrita, sendo que as maiores taxas coincidem com o horário de pico da manhã e da tarde.

    Antes da implantação experimental, houve investimentos nos serviços de transporte público para atender o aumento da demanda esperada com a redução no uso do automóvel. Não houve redução significativa no volume de tráfego de veículos particulares no período anterior ao início da cobrança, mesmo com o aprimoramento na qualidade do transporte público. Para o Iema, isso sugere que somente a melhoria dos meios de transporte coletivo, sem que haja medidas de restrição no uso do carro, não basta para reduzir os congestionamentos.

    No primeiro ano de funcionamento do pedágio de Estocolmo, as taxas de congestionamento no interior da área restrita foram reduzidas em aproximadamente 20%. O tempo médio de deslocamento na cidade também diminuiu, além de ter havido mudanças nos hábitos de locomoção da população, redução dos acidentes e melhoria na qualidade do ar.

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