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Para que servem as emendas parlamentares e quais os prós e contras de sua existência

‘Atalho’ no Orçamento dá aos deputados e senadores acesso facilitado a cerca de R$ 9 bilhões em verbas públicas para obras e serviços em suas bases eleitorais

     

    O Orçamento federal brasileiro, que estabelece onde será gasto o dinheiro público, é definido de forma conjunta pelo Palácio do Planalto e pelo Congresso Nacional. O governo é responsável por formular a proposta, e os deputados e senadores a modificam e aprovam.

    Mas há uma espécie de atalho no Orçamento que dá aos deputados e senadores acesso facilitado a um pedaço das verbas, sem a necessidade de submeter o gasto à discussão e aprovação de seus colegas. São as emendas parlamentares.

    As emendas são pedidos que deputados e senadores fazem para incluir no Orçamento despesas específicas, como pavimentar uma estrada ou reformar um hospital. Costumam ser destinadas às cidades onde estão os eleitores do parlamentar, para fortalecer laços políticos.

    Mesmo que esteja incluída no Orçamento, a liberação efetiva dos recursos depende de uma ordem do governo. Por isso, as emendas parlamentares se tornaram uma forma de barganha política entre o presidente da República e os congressistas. Em alguns casos, o dinheiro para as emendas passou a ser condicionado ao apoio ao governo em votações importantes.

    Em dezembro de 2014, por exemplo, o governo da então presidente Dilma Rousseff definiu que só liberaria R$ 444 milhões em emendas se o Congresso votasse um projeto do interesse do Palácio do Planalto. Esse tipo de barganha diminuiu a partir de 2015, quando o Congresso aprovou uma emenda à Constituição que obriga o governo a pagar as emendas parlamentares individuais.

    Como funcionam as emendas parlamentares

    Valor

    A soma das emendas individuais dos 513 deputados e 81 senadores tem um valor fixo, definido na Constituição, e corresponde a 1,2% da receita corrente líquida prevista no Orçamento daquele ano.

    Receita corrente líquida são os tributos arrecadados pelo governo federal, menos os valores transferidos obrigatoriamente a Estados e municípios.

    Para o Orçamento de 2017, discutido e aprovado em 2016, as emendas parlamentares individuais tiveram cerca de R$ 9 bilhões, o que deu R$ 15,3 milhões para cada deputado ou senador, para serem dividios em até 25 emendas de cada um.

    Destino do dinheiro

    As emendas individuais podem ser utilizadas em obras, como construir uma escola ou pavimentar ruas, na compra de equipamentos, como aparelhos para hospitais ou centros esportivos, ou na manutenção de programas governamentais ou sociais. É possível repassar o dinheiro para órgãos públicos ou privados, como cooperativas de reciclagem ou entidades de ensino.

    Por uma determinação da lei, metade dos valores das emendas individuais deve obrigatoriamente ser destinado a ações ou serviços de saúde, como reforma de hospitais ou compra de ambulâncias.

    Nesta página da Câmara é possível consultar quais emendas cada deputado ou senador propôs ao Orçamento de 2017, com valores.

    Um exemplo: o deputado mais votado no Estado de São Paulo em 2014, Celso Russomanno (PRB), apresentou ao Orçamento de 2017 duas emendas para apoiar a pesquisa científica brasileira na Antártida, no valor total de R$ 300 mil, uma emenda de R$ 300 mil para a reforma e construção de salas de aula em uma unidade de ensino do Exército em São Paulo e outra de R$ 300 mil para modernizar o Hospital da Força Aérea em Brasília.

    Regras

    Todas as emendas individuais passam por uma avaliação prévia de um comitê do Congresso Nacional.

    Os parlamentares precisam apresentar um plano de trabalho para a emenda, indicando o motivo para destinar o dinheiro, as licenças necessárias para sua execução, o projeto (caso se trate de obra) e o cronograma de implementação. Se o plano não for apresentado no prazo ou tiver erros e inconsistências, a emenda pode ficar de fora do Orçamento.

    Além das emendas individuais, as comissões permanentes no Congresso e as bancadas de parlamentares de cada unidade da Federação podem apresentar emendas, mas elas não são impositivas, ou seja, o governo não é obrigado a liberar os valores.

    Os prós e os contras

    A favor das emendas

    Parlamentares que defendem a existência das emendas individuais argumentam que elas são uma forma eficiente de atender necessidades objetivas da população, pois o deputado ou senador teria mais contato com as demandas de sua região do que o governo federal.

    Um defensor dessa tese é o ex-deputado Henrique Eduardo Alves (PMDB-RN), que presidiu a Câmara no biênio 2013-2014. A mudança das regras das emendas em 2015, para obrigar o governo a liberar o dinheiro a elas, foi uma promessa de sua campanha ao comando da Casa.

    Em 2013, ele afirmou que muitas demandas da população mais pobre não seriam atendidas por verbas federais se dependessem somente da iniciativa do governo, sem a possibilidade das emendas. “Os senhores sabem da importância de uma emenda individual, que vamos buscar na carência dos mais pobres e dos menores. Se não fosse por nós, não chegavam aqui”, disse.

    As emendas também funcionam como um caminho para fortalecer a relação entre os eleitores e os parlamentares, por meio da resolução de problemas objetivos.

    “Para muitos eleitores, o bom parlamentar não é aquele que legisla em prol do interesse comum da sociedade, mas aquele que leva recursos materiais para sua localidade e viabiliza a construção de escolas, pavimentação de ruas, construção de quadra poliesportiva”, escreveu a especialista em orçamento público Rosilene Magalhães de Souza, em artigo sobre o tema disponível na biblioteca do Tribunal de Contas da União.

    Contra as emendas

    A previsão das emendas individuais também pode ser vista como uma deficiência do modelo de definição dos gastos públicos, por meio da quais indivíduos se apropriam de pedaços do Orçamento, sem passar pela análise do conjunto do Congresso ou do governo.

    Em estudo publicado em 2014 pela Câmara dos Deputados, consultores de Orçamento da Casa resumiram as críticas mais comuns às emendas individuais.

    Elas podem acabar destinando verbas públicas em troca do apoio do eleitor, por questões meramente políticas, sem observar critérios sociais ou econômicos específicos. Definem gastos sem uma coordenação a nível federal que defina se essa despesa é a mais eficaz ou urgente tendo em vista o contexto do país.

    “São emendas que formam o curral eleitoral e constituem uma relação clientelista entre o deputado e os favorecidos. (...) O interesse na execução das emendas tem, muitas vezes, um caráter pessoal”, afirmou em 2014 o então deputado Dr. Rosinha (PT-PR).

    Além disso, as emendas também podem servir de instrumento para práticas corruptas, ao dar a quase 600 parlamentares o poder de decidir o destino de verbas públicas.

    Diversos escândalos de desvios de recursos tiveram como origem as emendas individuais, como o dos “anões do Orçamento”, em 1993, na qual parlamentares destinaram verbas para entidades ligadas a parentes ou “laranjas”, e da “máfia dos sanguessugas”, na qual recursos para a saúde foram utilizados na compra de equipamentos com preços superfaturados, acima do praticado no mercado.

    Pagamento de emendas em 2015 e 2016

    A entrada em vigor da emenda à Constituição que criou a figura das emendas impositivas, em março de 2015, elevou a liberação das verbas para os destinos indicados pelos deputados.

    No Orçamento de 2015, foram incluídas 8.738 emendas individuais de parlamentares, no valor total R$ 9,6 bilhões à época. Em fevereiro de 2017, 35% do valor das emendas havia sido empenhado (autorizado) e executado (serviço ou obra entregue), e 18% havia sido efetivamente pago.

    No Orçamento de 2016, foram apresentadas 7.228 emendas individuais por deputados e senadores, no valor nominal de R$ 9,1 bilhões. Em fevereiro de 2017, 80% desse valor havia sido empenhado e executado e 22%, pago. Os dados são compilados pelo Senado.

    O governo ainda mantém algum poder de barganha na decisão sobre em que momento do ano irá liberar as verbas de emendas. Além disso, para fortalecer sua interlocução com o Congresso, o presidente Michel Temer têm liberado verbas para emendas parlamentares incluídas em Orçamentos antigos que não foram pagas.

    Em 20 de dezembro de 2015, por exemplo, o governo liberou R$ 562,8 milhões para emendas individuais dos Orçamentos de 2007 a 2014.

     

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