Quando o Estado tem pouco dinheiro e é necessário investir em infraestrutura, uma solução que costuma ser colocada na mesa é atrair capital privado por meio de concessões — repassar a tarefa para uma empresa investir e administrar em troca de uma tarifa.
No âmbito das rodovias, o país vem fazendo isso há duas décadas, e tem um percentual da malha de estradas concedidas à iniciativa privada muito superior ao presente em países importantes.
Segundo dados de novembro de 2016, 10,2% da malha rodoviária federal e estadual pavimentada estão concedidos a empresas. Nos Estados Unidos, 0,1% da malha está sob concessão da iniciativa privada. Na Espanha, o percentual é de 0,5%, e na Alemanha, de 2%. A China, que se destaca nesse ranking, tem 3,6% de sua malha concedida.
Os números foram compilados em pesquisa realizada pelo coordenador de infraestrutura do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) Carlos Campos Neto.
No mundo
O caso brasileiro
Campos Neto, autor da pesquisa, aponta ao Nexo dois fatores que servem de estímulo para o Brasil ter se destacado na concessão de estradas à iniciativa privada:
Crise fiscal
A falta de recursos públicos para investimento em infraestrutura é um dos argumentos favoráveis às concessões. Elas ajudam a atrair capital privado para a manutenção e melhorias de estradas, ainda que somente em trechos com maior tráfego e com financiamento de bancos públicos como o BNDES.
Modelo gerencial
Outro aspecto que contribuiu para a concessão de grande percentual da malha à iniciativa privada são aspectos conceituais e ideológicos sobre quem é mais eficiente para administrar certos tipos de empreendimentos — o governo ou empresas.
Administração privada x pública
Segundo Campos Neto, em muitos países há maior resistência da sociedade em aceitar pagar pedágios mais altos para uma empresa privada administrar uma rodovia construída pelo governo.
No caso americano, ele aponta que no final da década de 1980 e início da de 1990 os governos tentaram conceder estradas à iniciativa privada, mas a sociedade reagiu sob o argumento de que a carga tributária cobrada das pessoas já incluía o dever de o poder público manter rodovias em boas condições. “Disseram que seria um sobre-ônus ter que pagar pedágios, além dos impostos”, diz. Uma das propostas do presidente dos Estados Unidos, Donald Trump, é atrair US$ 1 trilhão em investimentos privados no setor de infraestrutura, incluindo rodovias, mas há dúvidas sobre a viabilidade de seu plano.
O mesmo raciocínio que desestimulou a concessão de rodovias nos Estados Unidos se aplica à Alemanha, segundo Campos Neto — “a sociedade entende que a obrigação de pagar pedágio seria uma sobrecarga”, afirma.
O pesquisador do Ipea diz que a concessão de rodovias no Brasil foi bem-vinda para viabilizar melhorias, mas está próxima de um limite. Em 2015, o investimento privado em estradas ultrapassou 50% do total no setor. “Não vamos conseguir caminhar para os 100%. O que atrai o setor privado é o fluxo de veículos, que dá receita, e as principais rodovias já foram entregues ou já estão mapeadas”. Ele projeta haver espaço para a gestão privada chegar a no máximo até 30% da malha.
No Brasil
Os modelos de FHC, Lula/Dilma e Temer
O processo de concessão de estradas no país começou no governo Itamar Franco. Em 1994, foi concedida a Ponte Rio-Niterói e, no ano seguinte, na gestão de Fernando Henrique Cardoso, a Rodovia Presidente Dutra, que liga São Paulo ao Rio de Janeiro. A licitação considerou, entre outros fatores, qual empresa se comprometia a cobrar a menor tarifa de pedágio.
Alguns governos estaduais também passaram a conceder parte de suas estradas. Em 1998, o Estado de São Paulo iniciou seu programa nesse sentido, adotando como modelo a outorga tarifária, ou seja, ganhava a concessão a empresa que pagasse o maior valor no leilão.
As concessões de rodovias federais continuaram a ocorrer no governo de Luiz Inácio Lula da Silva, cujo modelo concedia as estradas para quem se comprometesse a cobrar o menor valor de pedágio. Esse modelo, chamado de “modicidade tarifária”, parecia ser mais favorável aos motoristas, mas apresentou problemas de execução. Algumas empresas que venceram a concessão sob esse critério, como a espanhola OHL, se comprometeram a cobrar pedágios em valores abaixo do sustentável e não entregaram as melhorias combinadas no prazo. O mesmo modelo foi mantido no governo Dilma Rousseff.
Dilma também se empenhou em reduzir a taxa de retorno dos empreendimentos, que mede quanto as empresas deveriam lucrar, o que provocou desgastes entre o governo e investidores. A taxa de retorno, de 6% no primeiro mandato da petista, foi elevada a 9,2% em 2015, diante do risco de não aparecerem empresas interessadas.
Em julho de 2016, já sob o governo Michel Temer, o secretário-executivo do Programa de Parcerias e Investimentos, Moreira Franco, declarou o fim do modelo de modicidade tarifária nas concessões e a retomada do modelo de outorga — ganha quem dá o maior lance. Em setembro, o Palácio do Planalto lançou seu novo programa de concessões, batizado de “Crescer”, com 25 projetos, entre os quais a concessão de duas rodovias, uma entre Goiás e Minas Gerais (BR-364/365) e outra no Rio Grande do Sul (BR-101/116).
Um elemento é comum a todos esses modelos: a dependência das concessionárias de estradas de empréstimos de bancos públicos, como o BNDES, para realizar melhorias nas rodovias. Para Campos Neto, do Ipea, não há perspectiva de esse arranjo ser substituído no curto prazo por uma maior presença dos bancos privados.
ESTAVA ERRADO: A concessão de rodovias pelo governo federal à iniciativa privada não começou em 1995, como a primeira versão deste texto informava, mas em 1994. Ela favorecia a empresa que se comprometesse a cobrar o menor valor de pedágio. O modelo de outorga tarifária, que concede a estrada à empresa que pagar o maior valor no leilão, foi adotado em 1998 pelo governo do Estado de São Paulo. O material foi corrigido às 11h30 de 11 de novembro de 2016.