Criado em 1945 junto à fundação da própria Organização das Nações Unidas, o Conselho de Segurança é seu órgão mais poderoso e, nos últimos anos, também um dos mais controversos.
Ele é responsável pelas decisões mais delicadas da ONU, como aprovar guerras, enviar tropas ou impor embargos a outros países, e tem 5 de seus 15 membros com o poder de vetar qualquer proposta mais delicada.
Nos últimos anos, a demanda por reformas em sua estrutura tem ganhado força. Chefes de Estado recorrentemente pedem por mudanças no órgão, argumentando que mais de 70 anos sem mudanças profundas são suficientes para torná-lo obsoleto. Para a maioria deles, o espaço não reflete mais a ordem geopolítica atual.
Na 71ª sessão anual da Assembleia Geral, entre 20 a 26 de setembro na sede das Nações Unidas em Nova York, não foi diferente. O presidente Michel Temer foi o primeiro a falar na sessão de abertura dos debates - o espaço é tradicionalmente concedido ao Brasil -, e após defender o processo de impeachment de Dilma Rousseff, que o levou ao cargo, engrossou o coro por mudanças no Conselho de Segurança.
“O Brasil vem alertando, há décadas, que é fundamental tornar mais representativas as estruturas de governança global, muitas delas envelhecidas e desconectadas da realidade. Há que reformar o Conselho de Segurança da ONU. Continuaremos a colaborar para a superação do impasse em torno desse tema.”
O que é o Conselho de Segurança
Criado após o fim da Segunda Guerra Mundial, o Conselho de Segurança era composto, em seu primeiro momento, por 11 membros - 5 permanentes e 6 que se alternavam de dois em dois anos, em regime rotativo. Na época, a ONU tinha apenas 51 países.
Era um reflexo da situação geopolítica mundial instaurada após o confronto, com os vencedores assumindo os assentos permanentes e os perdedores, sendo deixados de lado.
Desde 1965, o número de países não-permanentes subiu para 10, e permanece assim até hoje. Apesar disso, atualmente a ONU congrega 193 nações, e as 15 do Conselho representam apenas 7,7% do total.
Rússia, China, Estados Unidos, França e Reino Unidos são os cinco países que, além de terem participação garantida no clube, também têm o poder de derrubar qualquer decisão que não seja processual, mesmo que a proposta tenha sido aprovada pelo mínimo exigido de nove membros.
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vetos já foram aplicados até hoje no Conselho de Segurança
Isso significa que todas as deliberações que impactam a política internacional dependem desses cinco países. Esses casos são enumerados na Carta das Nações Unidas como situações em que a ordem e a paz do sistema internacional esteja em perigo, podendo o Conselho tomar atitudes coercitivas para reverter tal quadro.
Tal cenário abre espaço para que um desses países aplique vetos sistemáticos em assuntos delicados para seus interesses, mesmo que todos os outros 14 membros discordem, prejudicando a democracia do órgão. EUA e União Soviética durante a Guerra Fria fizeram uso dessa prerrogativa para limitar a ação do adversário diversas vezes.
Participação em guerras e as polêmicas
A Carta da ONU proíbe ações militares, salvo em situações específicas como numa resposta legítima a uma agressão internacional, ou quando existe aprovação do Conselho para tal.
“A fim de assegurar pronta e eficaz ação por parte das Nações Unidas, seus Membros conferem ao Conselho de Segurança a principal responsabilidade na manutenção da paz e da segurança internacionais e concordam em que no cumprimento dos deveres impostos por essa responsabilidade o Conselho de Segurança aja em nome deles”
Recentemente, o Conselho aprovou em sua Resolução 1973 de 2011 notificando o Secretário-geral da ONU e a organização a tomarem “todas as medidas necessárias” para proteger a população civil na Líbia em meio aos acontecimentos que ficaram conhecidos como a “Primavera Árabe”.
Em um dos casos mais polêmicos, contudo, Estados Unidos e Reino Unido ignoraram a necessidade de aprovação do Conselho para invadir o Iraque e destituir o então presidente do país, Saddam Hussein. Os dois países acusavam Hussein de desenvolver ogivas nucleares, o que nunca foi provado. Em 2016, o governo britânico finalizou um relatório concluindo que a ação foi um erro. Os dois países, contudo, não sofreram qualquer tipo de punição.
Situações como a invasão do Iraque e o fracasso do órgão em encontrar soluções para situações de crise - como os conflitos no Oriente Médio e a ameaça do Estado Islâmico - fazem com que o Conselho se veja no centro de críticas à sua eficiência e capacidade em evitar abusos de poder das nações com assento permanente.
Por outro lado, o presente é um dos momentos mais pacíficos da história da humanidade, em um cenário que, em parte, pode ser atribuído ao Conselho.
Missões de paz
Sempre que a ONU envia tropas para algum país, com seus soldados conhecidos como “capacetes azuis”, seja em missões de peacebuilding (estabelecimento de paz) ou peacekeeping (manutenção da paz), quem aprovou foi o conselho.
Alguns dos casos de intervenção de tropas da ONU são famosas, como a do Haiti, em missão liderada pelo Brasil. Atualmente, elas estão mais concentradas na África. A mais recente, Minusca, atua na República Central Africana, e a mais antiga ainda em operação está na ilha europeia do Chipre (UNFICYP).
Com o passar do tempo, porém, outros assuntos também passaram a fazer parte de sua agenda, como mudanças climáticas e tráfico de drogas, por exemplo.
Movimento por mudanças
Entendendo que o principal órgão da ONU deveria “refletir a emergência de novos atores, em particular do mundo em desenvolvimento”, diversos chefes de Estado aproveitam encontros internacionais para pedir reformas.
As propostas variam, mas em geral a demanda é por mais assentos permanentes e rotativos, de forma que mais regiões do mundo sejam representados. O veto também é questionado, tanto em sua exclusividade a apenas cinco países quanto em sua própria existência.
Na Assembleia Geral de 2016, os chefes de Estado da Nova Zelândia (John Key, primeiro-ministro), Chile (Michelle Bachelet, presidente), Nigéria (Muhammadu Buhari, presidente) e África do Sul (Jacob Zuma, presidente) foram alguns dos que se pronunciaram sobre o assunto.
Além de falas esparsas, grupos de negociações também se organizam pela causa, como o G4, composto por Brasil, Japão, Alemanha e Índia. A formação existe oficialmente desde 2004 e já fez propostas oficiais à ONU, mas encontra resistência tanto entre os membros permanentes do Conselho quanto em vizinhos que buscam representar suas regiões caso mais assentos sejam criados.
A Argentina, por exemplo, não vê com bons olhos o Brasil em um assento permanente, uma vez que isso eliminaria suas chances de representar a América Latina. O mesmo acontece com o Paquistão com a Índia.
“Um Conselho de Segurança ampliado, com a incorporação de novos membros permanentes, poderia ser benéfico para todos. [...] Os países do G4 poderiam trazer ao Conselho novas abordagens e perspectivas e contribuir para reduzir as diferenças entre seus membros atuais”
Contudo, especialistas acreditam que o ímpeto pela reforma na comunidade internacional, e mesmo no Brasil, já foi maior. Ao mesmo tempo, outras nações são mais céticas com a tese. Destaca-se, nesse caso, os Estados Unidos, que apesar de oficialmente apoiarem diferentes países por um assento permanente ao longo do tempo, dependendo de quem estava no governo americano, pouco faz por uma mudança.
O Nexo falou com dois especialistas na área de relações internacionais para entender qual a importância e as possibilidades de uma reforma para a configuração atual do sistema internacional, e também para o Brasil nesse contexto.
- Antônio Carlos Lessa é professor associado e coordenador do programa de pós-graduação do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília. É editor da Revista Brasileira de Política Internacional (RBPI) e do Boletim Meridiano 47
- Kai Eno Lehman é PhD em relações internacionais pela Universidade de Liverpool e professor do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de São Paulo
O Conselho de Segurança da ONU precisa mesmo de reforma? Por quê?
Antônio Carlos Lessa A estrutura é baseada num arranjo de poder que não existe mais. O desenho da estrutura do Conselho é do final da Segunda Guerra Mundial, muita coisa aconteceu de lá pra cá. Há poderes que indiscutivelmente poderiam estar lá representados e não estão. E depois, uma discussão que já foi feita no passado, é se não há uma super representação de potências que não têm mais a dimensão que tiveram no passado. Em síntese, a estrutura pode ser reformada para o ganho da Organização, sem sombra de dúvida. Para tornar a estrutura mais legítima, sem sombra de dúvida.
Kai Enno Lehmann Acho que a necessidade de reforma é inegável por vários motivos. Primeiro, a constituição da instituição é um reflexo do mundo de 70 anos atrás. O uso e o direito de veto também me parece inadequado para os tempos modernos. Mas, talvez a razão mais óbvia para reformar essa instituição é o fato de ela não ter mostrado a capacidade de enfrentar, e menos ainda de resolver, os problemas que existem. Podemos observar isso em relação ao Oriente Médio ou à Ucrânia, ou até a crise dos refugiados no mundo. Uma instituição que não resolve os problemas que a enfrentam vai, eventualmente, perder qualquer legitimidade.
O que o Brasil tem a ganhar e a perder com um assento no Conselho de Segurança?
Antônio Carlos Lessa Fazer parte do Conselho fortalecer a política de soft power, ou seja, de prestígio, típica do Brasil. Agora, para você fazer parte de uma estrutura dessa, te leva inexoravelmente a tomar posições em temas que você talvez não queria tomar, e participar de conflitos que você talvez não queira se manifestar. E você não pode reivindicar um assento no clube sem estar em condições de agir, sem vontade de agir, de se manifestar em conflitos que não lhe interessem imediatamente. Nesse sentido, há uma certa incongruência.
Kai Enno Lehmann Ganharia 'status' e a possibilidade de 'mexer' nos mais importantes assuntos da segurança internacional. Isso daria ao país a chance de influenciar de forma mais clara os rumos da política internacional. Por outro lado, o Brasil teria que assumir, e defender, posições claras no mundo, o que não me parece o ponto forte da política externa brasileira.
É um bom momento para essa postulação? O país tem condições agora? Já teve alguma vez?
Antônio Carlos Lessa Até Lula, 2010, [a ideia do assento no Conselho] estava mais viva. Havia mais debate, mais interesse e atenção à tese. Não somente por conta do Brasil mas também por outros países que tornaram isso algo desejável. No momento, eu diria que me surpreenderia se essa agenda fosse retomada com vigor e discutida seriamente no curto, médio prazo. Ninguém tem mais interesse em discutir.
Em tese, qual a grande ambição? O reforço de uma ordem multipolar, na qual potências médias e emergentes tenham certa carga de responsabilidade na estabilização do sistema de poder. E isso pode ser feito de outro modo. Por exemplo, tornar a participação do Brasil mais efetiva em espaços de negociação.
Kai Enno Lehmann A meu ver, não é um bom momento simplesmente porque, em muitos aspectos, o país sumiu do cenário internacional já há alguns anos, um processo que só se intensificou com a crise econômica e política atual do país. Também, nunca tenho a sensação de que o Brasil - independentemente do governo - tem a menor ideia do que faria caso tivesse um assento permanente no Conselho. Só sabe que gostaria de ter um assento permanente mas nunca pensou o que isso significaria o que que queria fazer com esse assento. Sendo assim, não me parece preparado - pronto - para assumir esse tipo de responsabilidade.