Além das palavras, aquém das armas. O lugar das sanções na diplomacia

Acordo entre EUA e Irã reduz ameaça nuclear e reaquece debate sobre a eficácia dos ‘castigos’ impostos a países e a grupos armados que ameaçam o sistema

     

    Os EUA celebraram no dia 16 de janeiro uma das maiores vitórias de sua diplomacia. Num acordo inédito com o Irã, os americanos conseguiram não apenas trazer de volta quatro prisioneiros que estavam em Teerã como, principalmente, reduzir o estoque de material atômico, as instalações e as centrífugas destinadas ao enriquecimento de urânio de um país francamente inamistoso aos interesses da Casa Branca desde 1979.

    Mapa mostra a localização do Irã

    Do lado iraniano, a celebração não foi menor. O país repatriou sete cidadãos que estavam presos nos EUA e, mais do que isso, obteve a revogação de uma série de pesadas sanções internacionais que paralisaram durante 40 anos a economia iraniana. Ainda evitou um entreveiro armado com a maior potência militar do mundo e seus aliados europeus, também engajados na negociação.

    A diplomacia afastou, mesmo que temporariamente, o perigo de mais uma guerra no Oriente Médio. Ou seja, o diálogo prevaleceu. Mas por que, dessa vez, funcionou? Parte da explicação está ligada ao papel das sanções: espécie de castigos que passa pelo congelamento de contas bancárias, restrições ao comércio exterior ou proibição de viagens de membros do governo ou de grupos armados, como forma de pressionar esses Estados ou grupos a agirem ou deixarem de agir de uma determinada maneira.

    O Nexo buscou explicações sobre a eficácia dessas medidas no trabalho desenvolvido por Marcos Tourinho, pesquisador de paz e segurança internacional da Fundação Stanton na FGV (Fundação Getúlio Vargas). Num artigo publicado no volume 24 da revista acadêmica Política Externa, chamado “O acordo nuclear com o Irã: o papel e as contribuições das sanções internacionais”, Tourinho já adiantava duas teses que tentavam explicar a prevalência do diálogo sobre a guerra no caso iraniano.

    Dois caminhos

    Coerção

    Para parte dos analistas mencionados por Tourinho, Teerã só foi trazido à mesa pela pressão imposta por uma série de sanções estabelecidas desde 1979, quando uma revolução islâmica derrubou uma monarquia simpática ao Ocidente, pondo em seu lugar um regime teocrático fechado. As sanções cresceram gradualmente desde então. Em 2005 passaram a visar o programa nuclear, chegando a reduzir pela metade a receita do país proveniente do petróleo. Esse garrote teria golpeado tão duramente o regime que não lhe restou alternativa a pedir trégua e negociar.

    Sedução

    Outra parte dos analistas diz que setores influentes da política iraniana já tinham tentado dialogar anteriormente, mas encontraram a porta fechada tanto pela administração de George W. Bush, engajada no confronto contra o “eixo do mal” (expressão cunhada pelo presidente americano para se referir aos governos do Irã, Iraque e Coreia do Norte), quanto pela administração de Barack Obama em seu primeiro ano. Essas barreiras só teriam sido vencidas agora, graças à disposição para concessões mútuas.

    O mais provável é que o sucesso do diálogo atual não se explique inteiramente por nenhum dos dois fatores isolados. A combinação de sanções seletivas e bem dirigidas contra pontos nevrálgicos do regime, aliadas à disposição genuína para o diálogo criaram o contexto propício para o sucesso da via diplomática.

    Veja como cada um desses desses dois passos funcionaram em favor do acordo:

    A dureza das sanções

     

    Os números abaixo dão uma ideia das consequências que as sanções tiveram ao longo dos anos para o comércio do petróleo, principal motor da economia do Irã:

    75%

    É o que o petróleo representa na composição das reservas do Irã

    50%

    É o que o petróleo representa no orçamento do governo iraniano

    50%

    Foi o percentual da receita do petróleo que o Irã perdeu pelas sanções

    8%

    Foi a queda do PIB (Produto Interno Bruto Iraniano) per capita provocada pelas sanções

    Além disso, a produtividade da economia em geral no Irã caiu 40% só entre outubro de 2011 e outubro de 2012. No mesmo período, o desemprego cresceu 36% no país.

    A simples leitura dos números pode levar, entretanto, a uma conclusão equivocada, que por muito tempo orientou a decisão de impôr sanções extensivas a economias inteiras. “É naif [ingênuo] achar que a população consegue reagir a sanções e pressiona o governo a tomar um rumo diferente. Isso nunca aconteceu. É uma ilusão”, disse Tourinho ao Nexo.

    O pesquisador dividiu os ciclos de sanções em partes. As primeiras delas, impostas pelos EUA, castigaram o conjunto da população. A partir de 2006, surgiram sanções impostas pela ONU, mais dirigidas a setores específicos, diretamente ligados ao programa nuclear e de mísseis balísticos do Irã.

    Cronologia

    A partir de 1979

    Após a revolução, foram impostos embargos comerciais e financeiros abrangentes contra a economia iraniana como um todo, decretados unilateralmente a partir de 1979 pelos EUA, com danos extensivos à população. A Casa Branca decretou  “um embargo unilateral à importação do petróleo iraniano, um embargo de armas, restrições diplomáticas e de viagens, além de outras restrições comerciais”. Esse tipo de sanção levou a um isolamento do Irã, mais do que à interação, após a Revolução dos Aiatolás.

    A partir de 2006

    O Conselho de Segurança da ONU passou a impôr sanções seletivas, dirigidas apenas ao “comércio de produtos, tecnologias, e serviços sensíveis à proliferação nuclear e ao desenvolvimento de mísseis balísticos, além de uma proibição à exportação de armas e de sanções financeiras direcionadas a indivíduos e entidades associadas a atividades relacionadas à proliferação”. Mas, ao mesmo tempo, os EUA ampliaram suas sanções unilaterais para o setor financeiro privado, numa estratégia conflitante, que manteve o arrocho sobre o conjunto da população.

    A partir de 2010

    Na última fase, a União Europeia passa a impôr não apenas sanções a “bancos específicos envolvidos com o programa nuclear iraniano”, como também “restrições abrangentes ao comércio e ao transporte de petróleo e gás natural”. Os bancos do Irã perderam, por exemplo, o código SWIFT, que permite transações internacionais, e as medidas novamente causaram alto dano à população, coletivamente.

    O cenário em que se dá o acordo com o Irã em 2016 é, portanto, um cenário no qual todas essas sanções descritas aqui vigoram concomitantemente, exercendo pressão sobre Teerã.

    A flexibilidade da diplomacia

     

    As sanções punham o Irã sob pressão há quase 40 anos, enquanto o desenvolvimento de seu programa nuclear punha os EUA e seus aliados estratégicos na região - começando por Israel - também sob um quadro de tensa indefinição e imprevisibilidade.

    Para desempatar essa equação, era preciso algo mais do que apenas garrotes e sanções.

    A abertura para o diálogo só foi possível depois da remoção de dois presidentes linha-dura, que acabaram substituídos por políticos que ousaram se arriscar nesse jogo incerto de aproximação, a despeito da oposição interna.

    No Irã, Mahmoud Ahmadinejad deixou o governo em 2013, derrotado pelo atual presidente, Hassan Rouhani. Nos EUA, o republicado George W. Bush deu lugar ao democrata Barack Obama, na eleição de 2009.

    A conformação do sistema político desses dois países, no entanto, não confere poderes ilimitados a seus presidentes.

    A Casa Branca teve de passar por um pesado jogo de forças não apenas no Congresso, de maioria republicana, mas também no interior do próprio Partido Democrata, preocupado com os efeitos políticos dessa aproximação com Teerã - e com seus resultados incertos - num ano de acirrada disputa eleitoral.

    Já no Irã, Rouhani teve de lidar com a desconfiança do clero islâmico, que exerce papel fundamental no sistema político local desde a revolução de 1979.

    A guerra de frases abaixo exemplifica bem os diferentes pontos de vista envolvidos nos debates domésticos destes dois países:

    Os entusiastas da negociação:

    "O Irã agora não vai conseguir ter uma bomba nuclear. E, mais importante de tudo, conseguimos esse progresso histórico por meio da diplomacia, sem recorrer a mais uma guerra no Oriente Médio"

    Barack Obama

    Presidente dos EUA

    "Todo mundo está feliz, menos os sionistas, os militaristas que estão impulsionando a guerra sectária nas nações islâmicas, e os linha-dura no Congresso dos EUA"

    Hasan Rowhani

    Presidente do Irã 

    Os desconfiados da negociação:

    "Soltamos 7 terroristas que ajudaram o Irã em seu programa nuclear e concordamos em não processar outros 14 que fizeram a mesma coisa. Ou seja, são 21 terroristas que vão ajudar o Irã a desenvolver armas nucleares que eles pretendem usar para nos assassinar"

    Ted Cruz

    Pré-candidato republicano à Casa Branca

    “Reitero a necessidade de se manter atentos sobre o engano e a traição desses países arrogantes, especialmente os EUA, neste assunto e nos outros. Os comentários feitos por alguns políticos americanos são suspeitos”

    Aiatolá Ali Khamenei

    Líder supremo do Irã

    Num lance calculado para acalmar os ânimos internamente, a Casa Branca apoiou no início deste ano sanções bastante pontuais ao Irã, como represália por avanços no programa de mísseis balísticos. A medida é de alcance restrito e teve o efeito de mostrar que, apesar da cooperação, permanecem a vigilância e a desconfiança mútua.

    Ferramenta, não panaceia

     

    O Irã sofreu suas primeiras sanções em 1979. Cuba sobreviveu a um embargo imposto em 1962. Garrote não muda, por si só, a política. Sua aplicação depende da habilidade diplomática. “Elas [as sanções] sozinhas nunca resolveram crises”, diz Tourinho.

    “Nunca se usou tanto as sanções quanto hoje”, afirma o pesquisador. Segundo ele, há 16 regimes vigentes de sanção no mundo hoje (um mesmo país ou grupo pode ser objeto de diferentes sanções). “Quando a diplomacia começa a funcionar, as sanções podem funcionar como peça de barganha”, conclui.

    Há exemplos de sanções desastrosas, como no caso do Iêmen, em 2015. Um descompasso fez com que o Conselho de Segurança impusesse sanções justamente quando as duas partes tinham acabado de aceitar discutir um processo de paz.

    No país, que segundo a ONG britânica Oxfam, vive uma “emergência esquecida”, tropas leais ao atual presidente, Abd-Rabbu Mansour Hadi, apoiadas por uma coalizão militar liderara pela Arábia Saudita, tentam derrotar grupos leais ao ex-presidente Ali Abdulah Saleh, deposto em 2012.

    Mas há exemplos de eficácia, além do caso iraniano. Em três países africanos - Serra Leoa, Libéria e Costa do Marfim - as sanções foram usadas para isolar as partes que trabalhassem contra os processos de paz, forçando os atores, por meio de garrotes econômicos, a se manterem no trilho do diálogo. Os três países tentam se recuperar de guerras civis.

    A escolha do remédio certo

     

    Tourinho divide os tipos de sanções em três grandes blocos, de acordo com o objetivo que elas pretendem atingir:

    Diferentes objetivos

    Coerção

    No primeiro grupo, estão as medidas coercitivas duras que pretendem fazer com que um governo ou um grupo que seja alvo de sanções simplesmente mude seu comportamento sob pressão.

    Constrangimento

    No segundo grupo, estão as medidas que dificultam que um determinado ator faça o que pretende fazer. Ela se aplica, por exemplo, a grupos terroristas, que, embora não abdiquem de seus objetivos, podem ter seus meios de ação restringidos pelas sanções.

    Sinalização

    No último grupo estão as medidas usadas para mandar mensagens a um determinado Estado a respeito do valor de certas normas internacionais que as Nações Unidas queiram promover ou fazer respeitar.

    O gráfico abaixo se apoia nos resultados das sanções monitoradas por mais de 50 pesquisadores agrupados em torno do Target Sanctions Consortium, um grupo criado com apoio dos governos da Suíça, Canadá e EUA para “conduzir a primeira pesquisa abrangente, sistemática e comparativa sobre a concepção e a efetividade das sanções dirigidas da ONU nos últimos 22 anos”.

    Eficácia medida

    Gráfico mostra efeitos dos diferentes tipos de sanções
     

    Brasil reluta

    O governo brasileiro é, de acordo com Tourinho, “crítico à ferramentas coercitivas, mas não é necessariamente contra todas as sanções, como as contra o Estado Islâmico, por exemplo”.

    O país costuma se opôr e se abster tanto a decisões unilaterais que envolvam o uso da força militar, quanto às que imponham castigos econômicos a países que, do ponto de vista brasileiro, poderiam ser persuadidos num processo de negociação. 

    “O Brasil quer a diplomacia como carro chefe”, resume Tourinho. A posição, embora pareça neutra, rende críticas tanto de ONGs e governos que pressionam o Itamaraty por posições mais duras contra regimes violadores, quanto de movimentos dissidentes internos, que veem muitas vezes em Brasília um ator pouco enérgico em relação a governos como o do Irã ou da Coreia do Norte, acusados de frequentes violações dos direitos humanos.

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