Instalada em abril de 2021, a CPI da Covid no Senado resgatou a relevância das investigações parlamentares no Brasil, atraindo a atenção do público ao se debruçar sobre as ações e omissões do governo federal e repasses de verbas para estados e municípios em meio à maior crise sanitária mundial em um século. O resultado dos trabalhos será apresentado no segundo semestre.

Em outros momentos, comissões do gênero foram instrumentos importantes para destrinchar esquemas criminosos e apontar mudanças na legislação a fim de aperfeiçoar políticas públicas. Muitas delas, porém, não deram em nada (ou acabaram em pizza, na expressão popular). Abaixo, o Nexo explica como as CPIs surgiram, como elas funcionam e qual a sua importância no sistema democrático.

O QUE é uma CPI

Uma CPI (Comissão Parlamentar de Inquérito) é um instrumento por meio do qual o poder Legislativo pode investigar fatos relevantes para a vida pública e sugerir mudanças para aprimorar legislações.

Parlamentares são designados por partidos para apurar fatos determinados, por um período de tempo específico. Nas palavras do cientista político e professor da Universidade Federal de Pernambuco Leon Queiroz, uma CPI é a “personificação da função de fiscalização” de um Parlamento.

Já entraram na mira de CPIs no Congresso brasileiro temas como o derramamento de óleo no Nordeste, o rompimento da barragem de Brumadinho, os maus tratos contra animais, o uso de recursos do BNDES, o tráfico de pessoas no Brasil e denúncias de irregularidades na Petrobras, entre diversos outros.

A Constituição Federal prevê que as comissões podem ser criadas pela Câmara e pelo Senado, em conjunto ou separadamente. No caso de uma comissão conjunta, é dado o nome de CPMI (Comissão Parlamentar Mista de Inquérito).

Existe também a possibilidade de que Legislativos de estados e municípios instalem comissões de inquérito, a depender do escopo das investigações em termos de competência federativa.

Em relação às Comissões Parlamentares de Inquérito na Câmara e no Senado, a Constituição determina três requisitos para que elas sejam criadas:

• Assinatura de no mínimo um terço dos membros da Casa (27 senadores ou 171 deputados. Se for mista, precisa de ambos.)
• Fato determinado a ser apurado (não genérico)
• Prazo certo de duração (que é prorrogável)

Ainda de acordo com o texto constitucional, as comissões de inquérito nas Casas do Congresso têm “poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas”. Segundo os regimentos da Câmara e do Senado, uma CPI tem poderes para determinar as diligências que considerar necessárias, além de:

• Ouvir testemunhas, convidados e investigados, incluindo ministros de Estado
• Requisitar informações e documentos de órgãos públicos
• Ir a qualquer parte do território nacional para investigações e audiências públicas
• Prender em flagrante delito (como quando uma testemunha sob o compromisso de dizer a verdade dá um falso testemunho)
• Quebrar sigilo bancário, fiscal e de dados, desde que por ato devidamente fundamentado. (Isso inclui quebra de sigilo telefônico, mas não interceptação telefônica. Ou seja, é possível ter acesso ao registro de ligações efetuadas e recebidas, mas não realizar grampos ou escutas.)

As regras e poderes das comissões de inquérito locais são análogos aos estabelecidos para as CPIs no Congresso, e têm amparo nas legislações locais e nos regimentos das respectivas Casas (Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais).

Os limites das CPIs

A CPIs não processam ou julgam, elas apenas investigam fatos determinados. Ao final dos trabalhos, os parlamentares podem aprovar um relatório com sugestões de indiciamento, por exemplo, e então encaminhá-lo à autoridade competente - em geral o Ministério Público.

As informações coletadas também podem dar embasamento a pedido de processo de impeachment de um presidente da República, por exemplo, entre outras formas de responsabilização.

Em 1988, por exemplo, a CPI da Corrupção recomendou o impedimento do então presidente, José Sarney (MDB), além de dois de seus ministros: Antonio Carlos Magalhães e Mailson da Nóbrega. O pedido, porém, foi arquivado.

Outro papel importante que cabe às Comissões Parlamentares de Inquérito é propor alterações em leis e em políticas públicas e fazer recomendações para diferentes entes.

QUEM compõe uma CPI

No âmbito federal, uma Comissão Parlamentar de Inquérito pode ser composta por deputados (na Câmara), senadores (no Senado) ou deputados e senadores (Mista). Se for mista, ela precisa ter o mesmo número de deputados e senadores, conforme o Regimento Comum do Congresso.

Segundo o regimento das Casas, o requerimento de criação da CPI deve indicar o número de membros do colegiado, que se dividem entre titulares e suplentes. O número de membros deve ser indicado no requerimento de criação. Na Câmara, as mais recentes tiveram cerca de 30 titulares. No Senado, por volta de 10.

A indicação dos membros da CPI é feita pelos líderes dos partidos. Esse processo deve respeitar tanto quanto possível a participação proporcional dos partidos ou blocos na Casa. Na prática, a legenda que tem mais parlamentares indica mais nomes.

É na primeira reunião do colegiado que ocorre sua instalação. Nesse momento, são eleitos o presidente e o vice-presidente da comissão. O presidente, por sua vez, indica um relator para os trabalhos. Os postos-chave, presidência e relatoria, costumam ser preenchidos com base em acordos prévios entre os parlamentares.

O comando da CPI

PRESIDENTE

Fica responsável por coordenar os trabalhos do grupo, organizando as reuniões e deliberações. É o presidente, por exemplo, que concede a palavra aos demais, além de resolver as questões de ordem. Tem grande influência, portanto, na condução e no ritmo dos trabalhos.

RELATOR

É o grande responsável por alinhar as informações colhidas ao longo dos trabalhos e elaborar o parecer final, que deve ser votado por seus pares. Tem papel fundamental, portanto, em construir consensos (ou ao menos maioria) e convencer os demais a votarem a favor do seu relatório, que pode sugerir indiciamentos, recomendações e proposições legislativas, a serem encaminhados aos órgãos competentes.

Além de seus membros, as CPIs podem chamar outras pessoas para auxiliar na condução dos trabalhos. A Câmara e o Senado preveem, por exemplo, a possibilidade de requisitar servidores de outros Poderes para auxiliar nas investigações. Eles não integram propriamente a comissão, mas ajudam em seu desenvolvimento.

QUANDO as CPIs deram resultado no Brasil

As CPIs no Brasil existem formalmente desde a Constituição de 1934, quando foram previstas pela primeira vez no texto constitucional. Mas, ao longo da história do país, a presença das CPIs foi interrompida em diversos momentos de ruptura democrática. A Constituição de 1937, do Estado Novo, deixou de prever a investigação parlamentar, que foi retomada na Constituição de 1946. No período mais recente, elas foram inibidas durante o período de endurecimento da ditadura militar de 1964 a 1985. O próprio Congresso foi fechado por um período. Já a Constituição de 1988 fortaleceu as comissões, dando a elas poderes próprios de autoridades judiciais.

5 CPIs de destaque

A queda de Collor

Com a redemocratização e a Constituição de 1988, as CPIs ganharam fôlego e, na década de 90, duas comissões marcaram a história do país. Em 1992, uma comissão parlamentar de inquérito investigou o caso PC Farias, tesoureiro da campanha presidencial de Fernando Collor de Mello, culminou na queda do presidente da República.

Os anões do Orçamento

Já no ano seguinte, uma CPI investigou o escândalo que ficou conhecido como Anões do Orçamento, um esquema de políticos que desviavam dinheiro de emendas parlamentares por meio de contratos com empresas fantasmas e empreiteiras. A comissão apontou o envolvimento de 18 parlamentares. Seis foram cassados, oito, absolvidos, e quatro renunciaram. A CPI também provocou mudanças no processo orçamentário. Um de seus reflexos foi a Lei de Licitações de 1993. (Uma nova Lei de Licitações foi sancionada em 2021).

O deputado da motosserra

No fim dos anos 1990, a CPI do Narcotráfico ajudou a colocar na prisão o deputado Hildebrando Pascoal, que era acusado de torturar e matar adversários com uma motosserra. A comissão ajudou ainda a criar o programa de proteção à testemunha, que dá assistência a quem ajuda em grandes investigações contra o crime organizado.

O fórum de Lalau

Na mesma época, a CPI do Judiciário, de 1999, revelou um esquema de desvio de verbas públicas destinadas à obra do Tribunal Regional do Trabalho de São Paulo. Ex-presidente do tribunal paulista Nicolau dos Santos Neves, apelidado de Lalau, acabou condenado. O senador Luiz Estevão (MDB-DF) dono do grupo responsável pela construção do fórum, tornou-se o primeiro parlamentar cassado pelo Senado. A investigação também colaborou para a criação do Conselho Nacional de Justiça, responsável pelo controle do Poder Judiciário, entre outras mudanças no sistema.

O escândalo do mensalão

Em 2005, a CPI dos Correios, criada a partir de suspeitas de pagamento de propinas na estatal, desembocou em provas importantes para a investigação do mensalão, esquema de compra de apoio parlamentar durante o governo Lula. Em 2012, membros da cúpula do PT foram condenados e punidos pelo Supremo Tribunal Federal.

A sombra da Lava Jato

Nem sempre, porém, as CPIs geram resultados significativos. Em 2013, um levantamento do site da Câmara contabilizava que, de 361 CPIs que haviam sido criadas na Casa desde 1946, 17 não chegaram a ser instaladas, e 118 não tiveram conclusão.

A partir de 2014, uma outra investigação tirou as CPIs dos holofotes: a Operação Lava Jato, que revelou um grande esquema de corrupção na Petrobras, maior estatal brasileira. O Congresso até abriu uma CPI da Petrobras, mas a investigação parlamentar avançou pouco.

“A Lava Jato foi muito mais forte que a CPI porque, queira ou não, suas decisões já eram decisões judiciais”, disse ao Nexo o cientista político Marco Antônio Teixeira, professor da FGV-SP.

Pesquisadora do Observatório Legislativo Brasileiro e sócia da Poliarco Inteligência Política, a cientista política Debora Gershon pondera que as CPIs têm natureza distinta dos órgãos de investigação. Ela afirma que a concepção de CPIs que “dão resultado” não deve se restringir àquelas que são conhecidas por gerarem escândalos, mas também levar em consideração outros elementos, como a reorganização das forças políticas, as proposições legislativas e as recomendações.

ONDE as CPIs foram criadas

Historiadores apontam como razoavelmente consensual que as Comissões Parlamentares de Inquérito tenham surgido na Grã-Bretanha. O período específico em que isso ocorreu, porém, é alvo de debate.

“Há quem arrisque dizer que tudo começou no reinado de Eduardo 2º; obrigado a abdicar e ir para o exílio em 1327, por má administração e relações espúrias no seio do governo”, escreveu a antropóloga e historiadora Lilia Schwarcz em coluna no Nexo. “De toda maneira, não existe consenso sobre o assunto, com os especialistas admitindo que as CPIs teriam mesmo surgido na Grã-Bretanha, mas sem que se chegue a uma data precisa.”

As diferentes versões sobre o tema dão conta de que elas surgiram entre os séculos 14 e 17. A partir de então, passaram a ser adotadas em diversos países.

Um levantamento de 2010 promovido pelo Parlamento Europeu indica que a maioria dos países do bloco tem previsão legal de comissões de inquérito, seja em suas constituições, nos regimentos das Casas Legislativas ou ainda em leis ordinárias.

No Brasil, foi em 1828 que surgiu o primeiro grupo de deputados e senadores que atuaram da maneira como prevê uma CPI. Eles ainda não tinham esse nome, mas se reuniram justamente para avaliar e fiscalizar as condições do Banco do Brasil, que havia sido criado 20 anos antes.

A previsão legal para as CPIs veio mais de um século depois. Data de 1935 o primeiro registro oficial de uma CPI, conforme a Câmara. O colegiado tinha por objetivo investigar as “condições de vida dos trabalhadores urbanos e agrícolas”.

COMO as CPIs podem ser desvirtuadas

As CPIs têm basicamente quatro etapas: a requisição/aprovação, a instalação, o andamento e a conclusão. Há diversas estratégias políticas que permitem desvirtuar cada uma dessas etapas, comumente usadas por políticos contrários à investigação em curso.

A CPI da Covid, por exemplo, enfrentou barreiras já na primeira etapa. O presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (DEM-MG), engavetou a instauração do colegiado. Até que, em abril de 2021, o Supremo Tribunal Federal determinou que Pacheco cumprisse o requerimento de abertura da CPI, uma vez que ele atendia a todos os requisitos legais.

Situações semelhantes já ocorreram antes. O arsenal de estratégias para evitar a instalação de uma CPI inclui ainda a tentativa de articular politicamente a retirada de assinaturas de seu requerimento e a demora em indicar nomes para compor o colegiado.

Já ao longo dos trabalhos de uma CPI, Debora Gershon aponta que há também uma série de maneiras de barrar as investigações, sobretudo quando elas passam a ser controladas por quadros governistas. “Às vezes a oposição, que [em geral] é quem pede a CPI, não consegue fazer o relator e o presidente. Dependendo da força do governo nessa comissão, as divergências internas podem desvirtuar o trabalho de modo que o relatório seja menos efetivo do ponto de vista do objeto daquela investigação”, diz ela.

Além disso, parlamentares por vezes fazem uso da própria instalação de comissões para frear a abertura de outras CPIs menos convenientes. Isso porque, pelo regimento interno de vários Parlamentos, como a Câmara, por exemplo, só é possível ter cinco CPIs funcionando ao mesmo tempo. “Uma CPI instalada pela maioria não é uma CPI que pretende cumprir um papel relevante do ponto de vista daquilo que investiga”, diz Gershon. “É uma CPI instituída quase que única e exclusivamente para impedir que outras CPIs mais importantes venham a ser instaladas pela oposição.”

Há episódios ainda em que grandes acordos enterram uma CPI. O ex-diretor da Petrobras Paulo Roberto Costa afirmou em delação premiada da Lava Jato que o senador e então presidente do PSDB, Sérgio Guerra (PE), atuou para esvaziar a CPI da Petrobras de 2009, em troca de propina de empreiteiras. O tucano morreu em 2014, ano em que uma nova CPI da Petrobras foi aberta. Nessa segunda investigação da estatal de petróleo, e então senador Gim Argello (PTB-DF) cobrava propina para blindar empreiteiros. Argello acabou condenado pelo fato.

Mesmo nas CPIs em que as investigações avançam, a conclusão dos trabalhos também não é garantida. No ano de 2003, por exemplo, a CPMI do Banestado, criada para averiguar casos de evasão de divisas, ficou marcada como uma das investigações mais extensas realizadas pelo Legislativo, tendo requisitado a quebra de mais de 1.700 sigilos bancários. O relatório final sugeria 91 indiciamentos, incluindo do ex-prefeito de São Paulo Celso Pitta e o ex-presidente do Banco Central Gustavo Franco. Só que o texto foi enterrado na comissão, que encerrou os trabalhos sem votar o relatório.

Por fim, a conclusão dos trabalhos não garante que a investigação tenha desdobramentos efetivos. “Uma CPI não tem potencial punitivo, e depende de outros órgãos para dar cabo das recomendações que fez”, relembra Gershon. “Na dependência de quem está ocupando esses cargos, no Ministério Público, no Judiciário, etc, a CPI pode acabar em pizza não dentro do Congresso, mas fora dele.”

POR QUE as CPIs são importantes

Especialistas destacam a importância das CPIs em garantir poder de atuação às minorias parlamentares. Isso porque as comissões precisam do apoio de apenas um terço dos integrantes da Casa para serem instauradas, não cabendo a decisão à vontade da maioria.

“Do ponto de vista do próprio funcionamento da democracia representativa e da efetividade da representação, a CPI é um instrumento muito valioso, que garante voz e tomada de decisão às minorias, e pressão às maiorias”, afirma Gershon.

Entre os fatores pelos quais as Comissões Parlamentares de Inquérito são consideradas importantes, a cientista política destaca ainda o papel de investigação das comissões e as recomendações e proposições que elas geram e que, segundo Gershon, são fundamentais para “a modernização e aperfeiçoamento do nosso arcabouço jurídico-legal.”

Vale destacar ainda que, se por vezes as CPIs cumpriram papéis acessórios em investigações, em outras foram as próprias comissões que deram as diretrizes para novas apurações.

3 avanços legais

CPI da Pedofilia

A chamada Lei Joana Maranhão foi sancionada em 2012. A medida garantiu que a contagem do prazo de prescrição para crimes sexuais contra crianças e adolescentes se inicie a partir do momento em que a vítima completa 18 anos. Antes disso, o prazo começava a contar a partir da data do crime. Com a mudança, as vítimas ganham mais tempo para denunciar seus abusadores. A iniciativa foi um dos resultados da CPI da Pedofilia, que aprovou seu relatório em 2010.

CPI do Tráfico de pessoas

Instalada no Senado em 2011, a CPI do Tráfico Nacional e Internacional de Pessoas no Brasil funcionou até o ano seguinte. Em 2016, como resultado de uma proposta da comissão, foi sancionada uma lei de combate ao tráfico de pessoas. O texto inclui o crime no Código Penal, além de prever a criação de políticas públicas e a adoção de medidas de proteção às vítimas.

CPMI da Violência contra a Mulher

Em 2015 foi sancionada a Lei do Feminicídio no Brasil. São considerados assim os homicídios que têm como motivação a condição feminina da vítima. A lei de 2015 tipificou o crime, aumentando a pena para seus autores. A proposta foi elaborada pela CPMI da Violência contra a Mulher, que realizou seus trabalhos entre 2012 e 2013.

NO MUNDO: As apurações no país sem CPI

Maior potência global, os Estados Unidos é um país sem CPI. Trata-se, porém, apenas de uma questão formal, pois as investigações parlamentares são relevantes na história americana, como lembra o cientista político e diretor-executivo da Transparência Brasil Manoel Galdino.

“Na constituição brasileira e na constituição de vários países europeus, você tem uma previsão explícita, legal, falando sobre os poderes e os papéis das comissões parlamentares de inquérito. Nos Estados Unidos, não”, diz Galdino. “Isso significa que, sempre que os congressistas quiserem fazer alguma investigação, eles precisam definir tudo sobre como ela vai ser. Eles aprovam uma resolução que cria uma comissão especial para a investigação”.

Professor de Relações Internacionais na Faap, Carlos Gustavo Poggio lembra do escândalo de Watergate, que levou à queda do presidente americano Richard Nixon. O caso teve início em 1972, quando cinco homens invadiram a sede do Comitê Nacional Democrata, no complexo de hotéis e escritórios Watergate, em Washington, DC.

Uma reportagem do jornal Washington Post apontou conexões entre a campanha de reeleição do presidente Richard Nixon e os homens que aguardavam julgamento. A Casa Branca negou irregularidades, e Nixon foi reeleito no mesmo ano.

Em 1973, o Senado americano instalou uma comissão para investigar as atividades de campanha. Ao longo do inquérito, conforme a Casa, o Presidente Nixon rejeitou os pedidos da comissão de acesso à informação. Na esteira das investigações, porém, um assessor revelou que o presidente mantinha um sistema de gravador ativado por voz em várias salas da Casa Branca. A comissão pediu acesso. Nixon recusou.

Em 1974, o comitê acabou por apresentar seu relatório final incluindo recomendações legislativas. Pouco depois, separadamente, a Suprema Corte determinou que o presidente entregasse as fitas a um promotor especial. As gravações revelaram que ele havia participado da elaboração de um plano para encobrir a conexão da Casa Branca com o roubo de Watergate. Nixon renunciou em 9 de agosto de 1974, antes que a Câmara pudesse votar seu impeachment.

ASPAS: As CPIs em frases

“Se isso realmente acabar em pizza, como querem alguns, acho que é o fim do país”

Sandra Fernandes de Oliveira

secretária do empresário Alcides Diniz, em 1992, na CPI do PC Farias

“A gente também não é bobo. Se a gente recebia dinheiro por fora e não podia emitir nota fiscal, está na cara que esse dinheiro não é um dinheiro oficial”

Duda Mendonça

publicitário em depoimento à CPI dos Correios, em 2005

“Tenho horror a CPI”

Sérgio Guerra

senador e então presidente do PSDB, em reunião com empreiteiros em 2009

“CPI a gente sabe como começa, mas não como termina”

Axioma de Brasília

costuma ser atribuído ao ex-senador Jorge Bornhausen ou ao ex-deputado Ulysses Guimarães

NA ARTE: As CPIs no audiovisual e na literatura

• “Tropa de Elite 2: O Inimigo Agora É Outro” (2010) filme brasileiro que aborda a política e a segurança pública no Rio de Janeiro. Retrata a CPI das Milícias da Assembleia fluminense.
• “O impeachment de Fernando Collor: Sociologia de uma crise” (2015) livro de Brasilio Sallum Jr. sobre a queda do ex-presidente.
• “O Relatório” (2019) filme americano que aborda a investigação da prática de tortura na guerra dos Estados Unidos contra o terror após os ataques de 11 de setembro de 2001.
• “Real – O Plano por Trás da História” (2017) filme brasileiro, narra a história do plano real e vai até a CPI do Banestado, em 2003.

VÁ AINDA MAIS FUNDO: As CPIs na academia

• “O que fazem as CPIs no Brasil?” (2011) análise assinada pelos pesquisadores Danilo de Pádua Centurione, Fabricio Vasselai e Lucas Queija Cadah sobre os relatórios finais das Comissões Parlamentares de Inquérito.
• “Instituições e Política no Controle do Executivo” (2001) artigo de Argelina Figueiredo publicado na revista Dados.
• “A Comissão Parlamentar de Inquérito nas Constituições brasileiras” (2005) artigo de Carlos Homero Vieira publicado na Revista de Informação Legislativa.