As mudanças climáticas constituem uma das maiores ameaças ao futuro da humanidade. Diante do problema, nações do mundo dedicam cada vez mais esforços para conter os impactos negativos da ação humana sobre o meio ambiente. Além de pactos globais, como o Protocolo de Kyoto e seu sucessor, o Acordo de Paris, há uma busca por soluções de mercado que ajudem a reduzir a emissão de gases do efeito estufa. É o caso dos créditos de carbono.

Considerado inovador à época que foi criado, o modelo registrou, primeiro, uma forte ascensão. Agora, depois de duas décadas de sua criação, enfrenta também questionamentos. Este texto traz as informações centrais para que você entenda os conceitos e processos em torno dos créditos de carbono, além dos contextos, político e econômico, em que esse dispositivo de combate às mudanças climáticas se insere.

O QUE são créditos de carbono

Popularmente, os créditos de carbono são vistos como uma espécie de permissão para emitir gases de efeito estufa, principais causadores das mudanças climáticas. A princípio, parece contraintuitivo criar um dispositivo que permite poluir. Mas é que, para que um crédito de carbono seja inicialmente criado, é preciso adotar medidas que reduzam a poluição. Cria-se, a partir daí, a chamada “moeda verde”.

Na prática, créditos de carbono são cotas de emissão de gases do efeito estufa que podem ser compradas e vendidas por empresas e governos. O mecanismo foi criado pelo Protocolo de Kyoto, que em 1997 definiu metas de redução de emissão de gases. O direito de emitir novos gases, portanto, é precificado e pode ser comercializado. Na teoria, comercializar esse direito cria dois tipos de movimentos com impactos benéficos para o meio ambiente.

Um exemplo

SITUAÇÃO

Se uma empresa sabe que não tem como manter suas emissões de gases dentro dos níveis determinados, ela pode comprar créditos de carbono de uma empresa que conseguiu reduzir suas emissões.

SOLUÇÃO

Como comprar créditos de carbono acarreta em um custo extra, a empresa se vê incentivada a reduzir no futuro as emissões ou investir em projetos que rendam créditos de carbono.

A criação de um crédito de carbono

Os créditos de carbono se originam em projetos que diminuem as emissões de gases do efeito estufa.

• Substituir uma fonte de energia suja por uma de energia limpa dá direito a crédito de carbono
• Reflorestar uma área degradada dá direito a crédito de carbono
• Investir em tecnologias ambientais dá direito a crédito de carbono

Cada unidade de crédito de carbono corresponde a uma tonelada de gás carbônico (CO₂) que deixou de ser emitida. Quando há redução de outros tipos de gases, é feita uma conversão considerando a quantidade desse gás que seria equivalente a uma tonelada de dióxido de carbono. Os gases que dão direito a crédito de carbono são:

• Dióxido de carbono (CO)
• Metano (CH)
• Óxido nitroso (NO)
• Hidrofluorcarbonetos (HFCs)
• Perfluorcarbonetos (PFCs)
• Hexafluoreto de enxofre (SF)

Nos termos do Protocolo de Kyoto, os países desenvolvidos têm metas de redução de emissão de gases de efeito estufa definidas, as quais são repassadas às empresas por critérios específicos de cada nação.

Para atingir as metas, as empresas podem ou reduzir suas emissões ou comprar créditos de carbono. No saldo das emissões, os créditos entram com um sinal negativo. Assim, as emissões totais de uma empresa são contabilizadas como a soma de gases efetivamente emitidos, menos os créditos obtidos.

Mesmo que uma empresa tenha cometido excessos, há uma contrapartida, de um crédito de carbono criado em outro local. Portanto, se todos ficarem dentro da meta, seja pelas próprias reduções, seja pela compra do crédito de carbono de outros, as emissões de gases caem, pelo menos na teoria, de forma global.

COMO é o processo de criação de créditos de carbono

Existem vários sistemas que emitem créditos de carbono, sendo que o mais conhecido é o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, instituído pelo Protocolo de Kyoto.

Por esse mecanismo, a redução da emissão de gases por projetos implementados em países em desenvolvimento gera créditos de carbono chamados de “Reduções Certificadas de Emissão”. E esses créditos podem ser comprados por empresas para cumprirem metas de redução de emissões ou compensar emissões ocorridas.

Pelo Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, as iniciativas de preservação ambiental não são elegíveis para obtenção de créditos de carbono. Ou seja, neste mecanismo, não basta apenas manter uma floresta em pé. É preciso realizar outras ações. No entanto, existem outros sistemas de créditos de carbono que aceitam este tipo de atividade.

O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo ajuda a inserir dinheiro e tecnologias limpas em economias menos desenvolvidas, incentivando pela via financeira o desenvolvimento sustentável nesses lugares.

A ideia é que os projetos sejam implementados ao redor do mundo todo, reduzindo as emissões globais de gases de efeito estufa, mas sem criar empecilhos para o desenvolvimento econômico de cada país.

1,95 bilhão

de créditos de carbono haviam sido emitidos até fevereiro de 2019

9.807

projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo haviam sido certificados até fevereiro de 2019

Para que a redução de emissão de gases vire efetivamente um crédito de carbono, é necessário passar por uma máquina burocrática que avalia os impactos dos projetos e, ao final, decide se dará ou não o selo de aprovação. O processo passa pela avaliação do critério chamado de adicionalidade do projeto.

A adicionalidade mede se um projeto precisa de fato dos retornos dos créditos de carbono para ser realizado. Assim, se uma usina hidrelétrica, por exemplo, já estava prevista para ser construída sem o auxílio dos recursos de créditos de carbono, não há por que emitir os certificados de redução. Por outro lado, se a iniciativa necessita de fato desses recursos para ser executada, ela é considerada adicional e, portanto, é válida para a emissão de créditos de carbono.

Em cada país há uma autoridade nacional designada, autorizada pela ONU (Organização das Nações Unidas) para fazer essas avaliações. No Brasil, essa autoridade é a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima.

Há diferentes tipos de projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Eles podem focar, por exemplo, em criar novas fontes de energia, substituir combustíveis fósseis por fontes renováveis ou tornar mais eficiente um processo produtivo, reduzindo as emissões de certo gás.

Um exemplo de projeto é o da unidade da Usina Coruripe Açúcar e Álcool localizada em Campo Florido, em Minas Gerais. A usina, que não mantinha fontes de geração de energia, passou a gerar eletricidade com a queima de bagaço da cana, que é uma fonte renovável de energia. As estimativas são de que o projeto tenha reduzido em sete mil toneladas as emissões de gases de efeito estufa entre 2007 e 2008.

QUAL é o perfil dos créditos de carbono

Dados do Institute for Global Environmental Strategies – um instituto japonês de pesquisa ambiental – sobre créditos de carbono certificados no mundo entre 2005 e o início de 2019 mostram que os tipos de projetos mais executados não são necessariamente os que mais reduzem a emissão de gases do efeito estufa.

PELO MUNDO

Ações de produção de energia hidrelétrica e eólica são os tipos de projetos mais realizados. Mas, em termos dos créditos gerados, têm aproveitamento menor, conforme mostram os gráficos acima.

No mesmo período, os projetos que mais reduziram, em média, a emissão de gases foram aqueles focados na diminuição de hidrofluorcarbonetos, que são gases comumente utilizados em máquinas de refrigeração e aparelhos de ar condicionado.

Os hidrofluorcarbonetos são alguns dos mais potentes gases do efeito estufa e são considerados superpoluentes. Não à toa, os projetos de redução de emissão desses gases são os que mais renderam créditos desde a criação do mercado de carbono, mesmo ocorrendo em menor número.

QUANDO surgiram os créditos de carbono

No início dos anos 1990, a preocupação com as mudanças climáticas começou a ganhar volume no mundo. Ela apareceu com força em 1990 na Segunda Conferência Mundial do Clima – a primeira havia sido em 1979 –, e ficou em especial evidência após a ECO 92, realizada no Rio de Janeiro.

Cinco anos depois, os créditos de carbono foram criados, a partir do Protocolo de Kyoto, assinado em 1997 por países integrantes da ONU. O tratado internacional foi firmado com o objetivo de reduzir a emissão de gases do efeito estufa, visando atacar os problemas climáticos resultantes de ação do homem. O acordo é parte da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, em inglês).

Os signatários do Protocolo de Kyoto são divididos em dois blocos principais. A divisão é feita com base em critérios de desenvolvimento: os países mais desenvolvidos ficam em um grupo, enquanto os menos desenvolvidos ficam em outro.

OS PAÍSES-MEMBROS DA UNFCCC

O grupo chamado Anexo 1 reúne países desenvolvidos, sendo a maioria deles europeus, além de Japão, Austrália e Nova Zelândia, entre outros. Esses países, mais desenvolvidos, se comprometeram a reduzir suas emissões de gases em pelo menos 5% até o período entre 2008 e 2012, na comparação com os níveis de emissão de 1990. Este intervalo entre 2008 e 2012 é chamado de primeiro período de compromisso.

Dentro do Anexo 1, há um subgrupo chamado Anexo 2, que deve auxiliar os países em desenvolvimento a se adaptar às mudanças climáticas e tecnologias sustentáveis.

O restante dos países signatários são listados em um grupo denominado simplesmente “não-Anexo 1”, que contém mais de cem países em desenvolvimento ou menos desenvolvidos – entre eles, o Brasil. A esse conjunto, não foram designadas metas de redução emissão de gases do efeito estufa.

O Protocolo de Kyoto criou três principais mecanismos de flexibilização, voltados para auxiliar os países do Anexo 1 na missão de redução de emissão de gases: a implementação conjunta, o comércio de emissões e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.

Mecanismos de flexibilização

IMPLEMENTAÇÃO CONJUNTA

Definiu que países do Anexo 1 poderiam cumprir com suas metas implementando ou incentivando projetos de redução de emissões em outros países do grupo, em troca de créditos de carbono. A implementação conjunta oferecia aos países um meio flexível e mais econômico de cumprir com uma parcela de seus compromissos. A “parte anfitriã” se beneficiava especialmente do investimento externo.

COMÉRCIO DE EMISSÕES

Definiu que países do Anexo 1 que haviam cumprido com suas metas de redução de emissões poderiam “comercializar” seus créditos de carbono com outro país do grupo cujas emissões estivessem acima do teto do protocolo.

MECANISMOS DE DESENVOLVIMENTO LIMPO

Definiu que países do Anexo 1 implementassem projetos de redução de emissões em países do não-Anexo 1 (ou seja, países em desenvolvimento), produzindo créditos de carbono que poderiam ser contados para cumprir com as metas do protocolo. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo é o canal de inserção dos países do grupo não-Anexo 1 no acordo de Kyoto. Foi ele também que criou a estrutura de produção de créditos de carbono.

A negativa dos EUA em assinar os acordos

O protocolo de Kyoto foi assinado no final dos anos 1990 e ratificado, aceito ou aprovado pela maior parte dos países participantes ao longo da década de 2000.

Os Estados Unidos não ratificaram o documento. Um dos motivos para isso foi a não inclusão de metas de redução para países como Índia, China e Brasil – considerados altamente poluentes. Já o mercado de créditos de carbono teve seu pontapé inicial apenas em 2005.

O Protocolo de Kyoto tem validade até 2020, quando começarão a valer as metas do Acordo de Paris, do qual os EUA já anunciaram sua saída, apesar de terem aderido inicialmente.

COMO os mercados de crédito de carbono variaram

Entre 2005 e 2008, foram negociadas mais de 400 milhões de toneladas de carbono, movimentando cerca de US$ 6,5 bilhões.

A eclosão da crise financeira de 2008 e o subsequente colapso da economia global levaram os mercados de carbono a uma forte desaceleração, reduzindo as transações pela metade.

A queda na produção industrial pelo mundo fez com que a demanda por Reduções Certificadas de Emissão caísse violentamente, causando uma baixa significativa do preço dos créditos.

Em 2012, expirou o chamado primeiro período de compromisso do Protocolo de Kyoto. Naquele ano, mais de 338 milhões de créditos foram emitidos. Em nenhum outro ano foram produzidos tantos créditos de carbono.

Naquele mesmo ano, o mercado europeu (EU-ETS) anunciou que deixaria de aceitar créditos de carbono de países em desenvolvimento – como China, Brasil e Índia –, negociando apenas com os países menos desenvolvidos.

A partir de 2013, a comercialização de créditos murchou a um ritmo violento, uma vez que a principal região compradora retirou os maiores produtores de seu mapa de negociações.

Por trás da decisão europeia estavam alguns movimentos, sendo o principal o impacto negativo da crise financeira de 2008 sobre o mercado. Os europeus também passaram a questionar a discrepância da distribuição de projetos em poucos países.

Além disso, já nessa época surgiam os primeiros questionamentos relativos à eficiência dos créditos de carbono e às formas de avaliação dos projetos de redução de emissão de gases do efeito estufa em países em desenvolvimento.

Desde então, o mercado está em baixa. Em 2018, foram concluídos apenas 253 projetos por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, o menor número desde 2006. Cinco anos antes, foram mais de dois mil projetos.

MERCADO EM BAIXA

O ano de 2018 registrou pouco mais de 70 milhões de toneladas de gás carbônico que deixaram de ser emitidas pelo Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. O valor é cerca de cinco vezes menor que o alcançado em 2012.

Além do declínio dos créditos de carbono, os anos mais recentes também foram marcados pela preparação da transição do Protocolo de Kyoto, que expira em 2020.

A renovação de metas no Acordo de Paris

Em dezembro de 2015, foi assinado o Acordo de Paris, que propôs mudanças em relação aos modelos adotados em Kyoto. Além de estabelecer a meta de manter o aumento da temperatura média global em no máximo 2°C acima do nível pré-industrial, o novo tratado dá a todos os signatários, e não apenas aos países desenvolvidos, a missão de enfrentar as mudanças climáticas causadas pela ação humana.

Foram estabelecidas metas individuais voluntárias de redução de emissão de gases de efeito estufa para cada país. Para o Brasil, ficou definido que as emissões de gases seriam reduzidas em 37% até 2025, em relação ao nível de 2005.

Assim como o Protocolo de Kyoto, o Acordo de Paris não adota um viés punitivo para quem não cumprir as metas. Portanto, mesmo com estruturas de acompanhamento e fiscalização, não são previstas sanções a quem não atingir seus objetivos. Há apenas recursos de incentivos para o cumprimento das metas.

O Acordo de Paris também indicou um novo modelo de flexibilização: o Mecanismo de Desenvolvimento Sustentável, na prática, um sucessor do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Ele altera as regras de funcionamento do mecanismo e incentiva uma maior participação do setor privado na redução de emissões. A ideia passa também por ampliar o alcance das ações de redução de emissão de gases.

No Brasil, a transição entre os dois formatos é considerada complexa, por requerer a alteração dos registros dos créditos de carbono já existentes e uma adequação aos novos parâmetros.

Em 2018 e 2019, já sob a vigência do Acordo de Paris, os preços de créditos de carbono voltaram a subir, especialmente na Europa, onde atingiram os maiores valores em 10 anos.

A partir do final de julho de 2019, os preços começaram a cair. As incertezas relativas ao Brexit, a saída do Reino Unido da União Europeia, levaram investidores a criar uma expectativa de queda do preço. Com isso, o mercado passou a antecipar esse movimento, com agentes se movimentando para vender seus créditos, em uma ação de especulação.

VALOR NO MERCADO EUROPEU

QUEM vende e quem compra créditos de carbono

O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo estabelece que os compradores de créditos de carbono serão as empresas dos países desenvolvidos, enquanto os produtores – e, consequentemente, vendedores – serão as empresas dos países em desenvolvimento.

Não são só as empresas que participam desse mercado, mas também outros agentes públicos e privados. Empresas podem ser, por exemplo, donas de projetos de redução de emissão de gases, que vendem os créditos. Bancos, fundos ou organizações sem fins lucrativos podem participar do mercado como financiadoras de projetos. E há ainda corretores, que fazem o intermédio entre vendedores e compradores.

Ao longo dos anos, o mercado de carbono se expandiu para várias partes do mundo. O sistema como um todo se estrutura em diversos mercados, sem que haja efetivamente um mercado global de créditos de carbono. A intenção de criar um mercado mundial único, aliás, nunca existiu. O que ocorre é que em diferentes regiões do mundo, há mercados obrigatórios e voluntários onde se negociam os ativos de carbono.

O maior mercado do mundo é o mercado europeu, que é obrigatório (todos os países da região participam) e vinculado às metas do Protocolo de Kyoto. Na Europa, o mercado de carbono funciona da seguinte forma: a partir das metas de Kyoto, a União Europeia distribui um número limitado de permissões de emissão de gases de efeito estufa, estabelecendo, na prática, um teto de emissões para cada empresa.

Se a empresa consegue reduzir suas emissões a ponto de não chegar até o teto, ela pode negociar as permissões que sobraram para empresas que não conseguiram cumprir suas metas. Esse sistema é chamado de cap-and-trade.

Em 2013 o mercado europeu deixou de aceitar créditos advindos de projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo de países em desenvolvimento. Com o fechamento dessa porta, esses créditos perderam seu maior canal de demanda, e passaram a ter seu espaço restrito a mercados menores, geralmente voluntários.

Os mercados voluntários envolvem empresas que têm metas voluntárias de redução de emissão de gases de efeito estufa. As regulações desses mercados também variam de caso a caso, mas normalmente os preços dos créditos nesses locais são bem menores que os preços do mercado europeu. A participação voluntária pode ser movida pelo desejo de se associar à imagem ecológica ou pelo interesse em contribuir com a causa ambiental.

Até 2012, o mercado de carbono contou com protagonismo de países em desenvolvimento como Brasil, China, Índia, Coreia do Sul e México. Esses países acabaram concentrando os projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, ficando responsáveis por cerca de 80% de todas as ações realizadas entre 2005 e 2019.

MERCADO CONCENTRADO

O fechamento do mercado europeu para esses países fez com que a quantidade de projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo nesses locais despencasse.

POR QUE o modelo de créditos de carbono é contestado

Os créditos de carbono surgiram como uma solução aparentemente perfeita para os desafios climáticos. A ideia parecia englobar exatamente o que o mundo precisava para enfrentar as mudanças climáticas: oferecia uma alternativa mercadológica que incentivava a redução de emissões de gases de efeito estufa pelos países desenvolvidos, levava em consideração as assimetrias entre as nações e contabilizava os custos de projetos de desenvolvimento limpo.

Mas a fórmula apresentou falhas. Com o tempo, a confiabilidade, o poderio de fiscalização e a eficiência dos projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo passaram a ser problematizados.

Uma reportagem de maio de 2019 da agência de jornalismo investigativo ProPublica apresentou os principais questionamentos e exemplos práticos de falhas nos mecanismos de créditos de carbono.

O argumento central é que os créditos não cumpriram seu objetivo de preservação ambiental e acabaram agindo apenas para autorizar emissões de gases de efeito estufa em países desenvolvidos, sem que os benefícios de contrapartida fossem realmente executados.

Desde 2010 são apontados abusos técnicos em projetos que fazem parte do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, com dados inflados e números pouco confiáveis. Há também problemas na mensuração, uma vez que algumas ações de desenvolvimento limpo podem ter ganhos de difícil contabilização.

Há críticas também ao que se chamou de “vazamentos” – quando um projeto de desenvolvimento limpo acaba criando incentivos para que o problema ambiental apenas se desloque de lugar. Um exemplo é o do desmatamento: por meio de um projeto que comercializou créditos de carbono, a preservação de uma área pode levar à derrubada de árvores em outro lugar.

Outro problema é o da fiscalização e durabilidade dos projetos. A reportagem da ProPublica apurou que, em certas áreas de floresta cuja manutenção rendeu créditos de carbono, o desmatamento era retomado após alguns anos. Assim, projetos podiam coletar os benefícios financeiros do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo sem de fato criar um impacto permanente de redução de gases.

Além disso, foram detectados projetos implementados em áreas que já eram reservas de preservação ambiental. As iniciativas rendiam poucos benefícios ambientais práticos no local de ação, enquanto cotas de carbono permitiam que empresas emitissem mais gases do que o estabelecido pela meta.

Foto: Rickey Rogers /Reuters - 18.05.2005

Um relatório de 2016, divulgado pela Comissão Europeia, traz a conclusão de que 85% dos projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo que receberam certificados têm baixa probabilidade de efetivamente reduzir a emissão de gases do efeito estufa. O estudo coloca que os projetos com alta probabilidade de renderem bons resultados são apenas 2% do total de iniciativas.

A pesquisa questiona decisões dos órgãos de controle, afirmando que não foram tomadas ações de exclusão de projetos com baixa integridade e eficiência, e que as regras do mecanismo foram simplificadas, o que minou seus resultados práticos.

Por fim, existe também a questão da avaliação da adicionalidade. As análises de adicionalidade são criticadas por abrir brecha para que projetos que não precisam de verdade dos recursos dos créditos de carbono sejam aprovados.

EM ASPAS: o debate sobre os créditos de carbono

“O mecanismo de compensação por si só está causando dano”

Larry Lohmann

pesquisador na área de créditos de carbono, em entrevista à ProPublica

“Assim que o carbono tiver um preço, veremos uma onda [de investimentos] na área. O investimento será desencadeado”

Al Gore

ex-vice-presidente dos Estados Unidos, em audiência conjunta do Comitê de Ciência Energética em 2007

“Se o mundo recebesse uma nota para a confiabilidade da compensação de carbono, seria zero com certeza”

Lisa Song

repórter da ProPublica

NA ARTE: os créditos de carbono

“O amanhã é hoje” (2018), de sete ONGs brasileiras

“Uma verdade inconveniente” (2006), de Al Gore

“Uma verdade mais inconveniente” (2017), de Al Gore

"The Carbon Crooks" (2014), de Tom Heinemann

"Bosque de Niebla" (2017), de Mónica Alvarez Franco

Vá ainda mais fundo

• Índex: mudanças climáticas, com conteúdos do Nexo

• “An (Even More) Inconvenient Truth”, reportagem especial da ProPublica. Traduzida pelo UOL como “Uma verdade (ainda mais) inconveniente”

• “How additional is the Clean Development Mechanism?” (O quão adicional é o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo), relatório de 2016

• “Crise do clima”, reportagem especial da Folha de S.Paulo

• “Legado do MDL: impactos e lições aprendidas a partir da implementação do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo no Brasil”, livro publicado pelo IPEA em 2018

ESTAVA ERRADO: A versão original deste texto trazia o mapa da UNFCCC com o Anexo 1 e o Anexo 2 trocados na legenda. O texto também afirmava que “o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo estabelece que os compradores de créditos de carbono serão os países desenvolvidos, enquanto os produtores – e, consequentemente, vendedores – serão os países em desenvolvimento”. Na verdade, os créditos são transacionados apenas por empresas, e não por países. O texto foi corrigido às 17h31 de 11 de outubro de 2019.