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Constituição cidadã, 30 anos: direitos, amarras e desafios

Em 22 de setembro de 1988, parlamentares aprovaram o texto da nova lei máxima do país, marco da redemocratização e da inclusão de direitos civis e sociais

 

Entre 1987 e 1988, o Congresso Nacional se dedicou a redigir a nova Constituição Federal do Brasil. O resultado desse trabalho simbolizou não só a formalização de princípios sociais e políticos que passariam a vigorar no país, mas também o fim da ditadura militar.

Chamada de Constituição cidadã pelo deputado Ulysses Guimarães, presidente da Assembleia Nacional Constituinte, a nova Carta substituiu o texto de 1967, que havia consolidado o golpe de 1964 ao conferir mais poderes à União e ao presidente da República.

“A persistência da Constituição é a sobrevivência da democracia. Quando, após tantos anos de lutas e sacrifícios, promulgamos o estatuto do homem, da liberdade e da democracia, bradamos por imposição de sua honra: temos ódio à ditadura. Ódio e nojo”

Ulysses Guimarães

presidente da Assembleia Nacional Constituinte, em discurso em 5 de outubro de 1988

Com o fim do regime militar, em 1985, a aprovação da Constituição pelos parlamentares em 22 de setembro de 1988 foi um dos marcos principais na transição para a democracia. A promulgação da Carta ocorreu em 5 de outubro do mesmo ano.

Três décadas depois da aprovação, a Constituição mantém intactos pontos essenciais em sua concepção, ao mesmo tempo em que soma dezenas de alterações e atrai debates sobre as necessidades de ser ou não revista para dar conta dos desafios dos tempos atuais.

O QUE é a Constituição

Foto: Arquivo/Ag. Brasil
Ulysses segura um exemplar da Constituição Federal de 1988

É o conjunto de normas que regem o país. Está acima de todas as outras leis em vigor. Estabelece direitos e deveres dos cidadãos, disciplina o ordenamento jurídico e organiza o papel do poder público, definindo atribuições dos entes da federação (municípios, estados e União) e dos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). A Constituição também impõe limites para seus agentes — incluindo a possibilidade de impeachment do presidente da República.

Por ter sido formatada após a ditadura militar, período de 21 anos em que houve uma forte restrição de direitos civis e políticos no país, a Constituição de 88 se notabilizou pela ampliação dos direitos e garantias individuais, buscando, a partir de um extenso detalhamento, evitar eventuais retrocessos institucionais.

Os direitos básicos estão listados e assegurados, em especial, no artigo 5º do texto, que afirma, entre outros pontos, o seguinte:

  • todos são iguais perante a lei
  • é livre a manifestação do pensamento, de expressão e de religião
  • é inviolável a vida privada
  • é assegurado a todos o acesso à informação
  • é livre a locomoção no território nacional
  • é livre o direito de manifestação
  • é garantido o direito de propriedade

Nenhuma outra lei pode contradizer ou se sobrepor à Carta Magna. Se uma lei a confronta, é declarada inconstitucional. Esse controle cabe ao Supremo Tribunal Federal, órgão máximo do Judiciário brasileiro, cuja função maior é ser o guardião da Constituição — atribuição estabelecida pela própria Carta.

QUEM fez a Constituição de 88

 

A Constituição de 1988 é a sétima adotada no país — a sexta, se considerado somente o período republicano. A primeira data de 1824, imposta pelo então imperador do Brasil Dom Pedro 1º.

A Carta foi elaborada e debatida durante 20 meses por 559 parlamentares (72 senadores e 487 deputados federais) que integraram a Assembleia Nacional Constituinte. Houve ainda intensa participação de representantes da sociedade civil, com organizações de classe, entidades sociais e religiosas, e lideranças indígenas.

A convocação da Constituinte foi resultado do compromisso firmado durante a campanha presidencial de Tancredo Neves (1910-1985), primeiro presidente civil eleito, pelo voto indireto, após a ditadura. Tancredo, porém, morreu antes de assumir o cargo. Coube ao vice José Sarney assumir o Palácio do Planalto e instalar a Assembleia Constituinte.

 

A escolha dos parlamentares foi feita por meio de eleições gerais em 1986. Deputados e senadores tomaram posse em fevereiro de 1987. Os eleitos tinham como função mais importante elaborar a nova Constituição, mas tiveram de conciliá-la com as demais atividades de um parlamentar.

Isso ocorreu porque a Constituinte não era exclusiva, ou seja, não foi instalada somente para redigir a futura Carta e ser dissolvida ao final dela. Por essa razão, após a votação do projeto, deputados e senadores continuaram no Congresso até a conclusão dos mandatos.

A maioria dos constituintes era filiada ao PMDB (atual MDB) e ao PFL. Entre os parlamentares, somente 26 eram mulheres, todas deputadas.

Os partidos em 1987

 

O PMDB fazia oposição à ditadura militar. PFL e PDS, por sua vez, eram compostos por egressos da Arena, partido de sustentação do regime.

As três maiores bancadas faziam parte do “Centro Democrático”, que representava setores mais conservadores no Congresso, incluindo ainda partidos menores como o PDC e o PTB. Como oposição, representando grupos da centro-esquerda, havia as siglas recém-criadas, em especial o PT e o PDT.

Ulysses Guimarães, do PMDB, foi escolhido pela maioria como presidente da assembleia. Na função, ele foi um dos protagonistas na condução dos trabalhos.

Além de Ulysses, estavam ali parlamentares que se tornariam alguns dos principais líderes políticos do país, como Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva e Michel Temer, além de Mário Covas, José Serra e Geraldo Alckmin, que saíram do PMDB antes do fim da assembleia (junto com FHC) para fundar o PSDB.

As várias forças em jogo

A instalação da Assembleia Nacional Constituinte foi o passo inicial de um processo marcado por intensos debates. A organização do que entraria ou não na Carta foi feita a partir de comissões temáticas. As que tratavam de temas relacionados à economia e ao trabalho eram as mais disputadas pelos partidos.

Em paralelo, havia lobby dos mais diversos setores e a pressão de movimentos sociais, todos em busca de ver seus interesses contemplados. Ao todo, 122 emendas populares foram protocoladas no Congresso, assinadas por cerca de 15 milhões de brasileiros.

“Os corredores do Congresso fervilhavam de pessoas. Nós tínhamos milhares de pessoas diariamente no Congresso, nos corredores, nos gabinetes, levando papéis, levando pareceres, levando opiniões”

Bernardo Cabral

deputado constituinte pelo PMDB-AM, em relato à TV Senado divulgado em 2013

Ao final das sessões, debates e audiências, em meados de 1987, os parlamentares tiveram de consolidar em um só projeto tudo o que havia sido feito nas comissões. A relatoria era do deputado amazonense Bernardo Cabral (PMDB), que recebeu a primeira versão, com 501 artigos.

Entre a formatação final e o início da votação, ficou para trás, por exemplo, a ideia de que o Brasil adotaria o sistema parlamentarista, em substituição ao presidencialismo. A proposta enfrentou resistências, em especial vindas do governo federal, e foi retirada.

Ficou definido que o sistema de governo seria debatido em um plebiscito futuro, o que ocorreu em 1993 — quando a maioria optou pela continuidade do presidencialismo, em vez do parlamentarismo ou da monarquia.

 

A formatação final envolveu mais embates. O projeto só começou a ser votado em janeiro de 1988. A análise em plenário expôs as divergências entre os parlamentares, exigindo 119 sessões até que se finalizasse a primeira votação, em 30 de junho de 1988.

Havia críticas por parte do setor empresarial, que considerava excessivos os direitos previstos. De outro lado, partidos da oposição diziam que faltavam direitos a trabalhadores e minorias. Sarney, presidente da República, chegou a usar a rede nacional de rádio e TV para dizer que aquela versão tornaria o país “ingovernável” em razão dos gastos previstos.

Após mais ajustes, três meses depois houve uma segunda votação. Em 22 de setembro, por 474 votos a 15, e 6 abstenções, a terceira versão foi aprovada. A bancada do PT votou contra o projeto, mas assinou a nova Constituição.

QUANDO a Constituição foi aprovada

 

Os primeiros passos em direção a uma nova Constituição começaram ainda na década de 1970, dentro do grupo político que viria a formar o PMDB. Com apoio de outros setores, a legenda discutia a volta da democracia no país, ainda sob o comando dos generais desde 1964.

Até 1985, vigorou no país um regime durante o qual se registrou o chamado milagre econômico ao mesmo tempo em que as desigualdades sociais foram aprofundadas. No campo político, generais adotaram práticas arbitrárias, como o fechamento do Congresso, cassação de mandatos políticos e a imposição do bipartidarismo (com Arena, de apoio ao governo, e o MDB, oposição autorizada).

Foto: Celio Azevedo/Ag. Senado - 01.10.1985
Tancredo Neves, em 1985
Tancredo Neves discursa na sessão do Colégio Eleitoral, em que foi eleito presidente da República
 

Houve censura aos veículos de comunicação, a artistas e repressão violenta a manifestações populares, com registros de prisão e tortura de pessoas contrárias ao regime. Em 2014, a Comissão da Verdade atribuiu à ditadura a responsabilidade pela morte e desaparecimento de 434 pessoas.

Em 1980, o movimento pela Constituinte cresceu, em consonância com outras ações que apontavam para o fim da ditadura, como a Lei da Anistia e o fim do bipartidarismo, ambos em 1979. Em 1984, a campanha das diretas reforçava o clima de abertura política.

Políticos, artistas e movimentos civis apostavam na força das manifestações para eleger, pelo voto popular, o presidente que substituiria o general João Batista Figueiredo, último presidente da ditadura. A despeito da intensa mobilização, a Câmara rejeitou a emenda que propunha o voto direto.

Coube então ao Colégio Eleitoral, com a participação apenas de parlamentares, eleger em 1985 Tancredo, o primeiro presidente civil após o regime.

“A primeira tarefa de meu governo é a de promover a organização institucional do Estado. (...) É nessa discussão ampla que ireis identificar os vossos delegados ao poder constituinte e lhes atribuir o mandato de redigir a lei fundamental do País”

Tancredo Neves

em seu primeiro pronunciamento após a eleição, em 15 de janeiro de 1985

Após a eleição e a morte de Tancredo, Sarney deu sequência ao projeto político. Em paralelo, ele lançou o Plano Cruzado, em 1986, na tentativa de conter a inflação e a alta desenfreada dos preços.

 

Enquanto boa parte da sociedade tinha de lidar com os efeitos da instabilidade econômica no dia a dia, brasileiros também viam a cultura pop florescer na década de 1980. O rock nacional ganhava mais espaço e surgia um dos mais conhecidos festivais de música do mundo, o Rock in Rio. A televisão aberta assumia cada vez mais relevância na cultura, na comunicação e nos hábitos de consumo.

Fora do Brasil, a política internacional estava às voltas com as ações econômicas de viés liberal de líderes como a primeira-ministra britânica Margaret Thatcher (1925-2013) e o presidente americano Ronald Reagan (1911-2004). Nesse momento, caminhava-se para o fim da Guerra Fria, disputa pós-Segunda Guerra entre Estados Unidos e então União Soviética, bloco comunista desfeito em 1991.

EM QUE pontos a Constituição foi alterada ou ignorada

 

Mesmo sendo a lei máxima do país, a Constituição pode ser alterada. Mas dentro de regras estabelecidas pela própria Carta, que determina um rito específico a fim de se evitarem alterações excessivas e sem o devido debate público.

Para isso serve a emenda constitucional, nome dado à norma editada para substituir, acrescentar ou eliminar algum trecho da Constituição. Uma PEC (Proposta de Emenda à Constituição) só entra em vigor após ser debatida em comissão especial e aprovada em duas votações tanto na Câmara quanto no Senado. São necessários três quintos dos votos (308 dos 513 deputados e 49 dos 81 senadores).

“A constituição certamente não é perfeita. Ela própria o confessa, ao admitir a reforma”

Ulysses Guimarães

presidente da Assembleia Nacional Constituinte, em discurso em 5 de outubro de 1988

Ainda assim, a Constituição impõe alguns limites às mudanças, considerando irrevogáveis as chamadas cláusulas pétreas, descritas no artigo 60. São elas:

  • a forma federativa de Estado (com a divisão entre União, Distrito Federal, estados e municípios)
  • o voto direto, secreto, universal e periódico
  • a separação dos Poderes
  • os direitos e garantias individuais (descritos no artigo 5º)

Entre 1988 e setembro de 2018, foram feitas 99 emendas, que trataram de temas como:

  • reeleição para presidentes, governadores e prefeitos (1997)
  • reforma do Judiciário (2004)
  • fim do voto secreto para análise de perda de mandato de deputados e senadores (2013)
  • direitos aos empregados domésticos (2013)
  • aumento de 70 para 75 anos a idade da aposentadoria compulsória para ministros de tribunais (2015)
  • imposição de limite por 20 anos ao crescimento dos gastos públicos à inflação do ano anterior (2016)

Alterações mais profundas quase sempre são alvo de intenso debate e disputa partidária. A votação da PEC da reeleição, em 1997, foi entrecortada por denúncias de compra de votos na Câmara em troca de apoio ao texto. A despeito do escândalo, o episódio não impediu a aprovação da medida, que permitiu a Fernando Henrique disputar a reeleição naquele ano, saindo vitorioso.

Depois, os governo Lula (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011-2016) propuseram convocar constituintes a fim de se debater mudanças no sistema político. Recebidas com críticas pela oposição, as ideias não avançaram.

A questão da regulamentação

Mesmo após tantas mudanças, há outras centenas de dispositivos da Constituição à espera de regulamentação. Quando passou a vigorar, o texto tinha 382 dispositivos (termo genérico usado para se referir a artigos e parágrafos que compõem a Carta) que careciam de leis específicas. Estas leis definiriam a maneira como diretrizes previstas na Constituição seriam colocadas em prática.

Desde então, 263 foram regulamentados, a exemplo do que fizeram o Estatuto da Criança e do Adolescente e o Código de Defesa do Consumidor. Mas, até setembro de 2018, havia outros 119 pontos sem regulamentação. Em parte isso deixa temas relevantes sem regras claras, como o direito de greve de servidores públicos.

De outra parte, indica que alguns temas mostraram-se irrelevantes ou de difícil aplicação. Um exemplo era a norma que limitava a taxa de juros reais a 12% ao ano, que acabou revogada por uma emenda constitucional em 2003.

Os artigos não votados

O longo processo de discussão e redação da Constituição revelou suas falhas anos depois. Em 2003, o então ministro do Supremo, Nelson Jobim, contou ao jornal O Globo que dois dos artigos da Carta foram incluídos sem serem votados em plenário.

Jobim foi um dos deputados constituintes do PMDB. Segundo ele, a inclusão daqueles trechos ocorreu após uma deliberação somente entre líderes partidários que integravam a Comissão de Redação, responsável pelos ajustes finais do texto.

Um dos artigos era essencial, já que estabelecia o princípio da independência entre Executivo, Legislativo e Judiciário. O outro artigo segue sob sigilo, parte do “pacto de silêncio” que Jobim disse ter assumido com Ulysses. A revelação provocou reações entre parlamentares e representantes do meio jurídico, que pediram o impeachment de Jobim do Supremo, o que não ocorreu.

COMO a Constituição influenciou os rumos do país

 

Os artigos dispostos na Constituição de 1988 forjaram os princípios do que se entende por um Estado de bem-estar social — organização em que o Estado tem participação ativa na organização social e econômica de um país.

Inspirados em textos constitucionais de democracias já consolidadas, idealizadores da Carta brasileira vislumbravam nele um meio para combater problemas crônicos do país, como a desigualdade social. Não à toa, estão entre os primeiros artigos aqueles que tratam dos “direitos sociais”. Eles asseguram a todos os brasileiros:

  • educação
  • saúde
  • alimentação
  • trabalho
  • moradia
  • transporte
  • lazer
  • segurança
  • previdência social
  • proteção à maternidade e à infância
  • assistência aos desamparados

Esses princípios nortearam em parte a formatação de políticas públicas nacionais, como o SUS (Sistema Único de Saúde); a Previdência Social e a educação pública, com a definição de responsabilidades de cada ente federativo (União, estados e municípios) para essa área.

Para tanto, a Constituição previu como os governos federal, estaduais e municipais deveriam organizar receitas e despesas para garantir aqueles direitos, obrigando, por exemplo, que um percentual mínimo da receita de impostos fosse investido em saúde e em educação.

Na área trabalhista, a Carta também estabeleceu direitos essenciais, incluindo a unificação do salário mínimo em todo o país. Houve ainda a definição da jornada de trabalho de oito horas diárias e 44 horas semanais (antes, eram 48 horas), 13º salário e o aviso prévio, implantando e ampliando temas previstos na CLT (Consolidação das Leis do Trabalho), de 1943.

POR QUE a Constituição está em debate permanente

 

Os 250 artigos da Constituição brasileira fazem dela uma das maiores do mundo, atrás apenas da lei máxima da Índia. O tamanho da Carta reflete a diversidade de temas incluídos nela e o processo de sua elaboração, marcado pela participação dos mais variados atores sociais e econômicos.

Alguns de seus autores atribuem ao contexto do país a necessidade de se fazer uma lei tão longa, que fosse capaz de dar conta dos diversos problemas políticos (ainda consequência da proximidade com o regime militar), sociais e econômicos, conferindo ao Estado um papel de bastante protagonismo.

Ao longo de 30 anos, têm sido recorrentes os debates em torno do texto constitucional e sobre a necessidade ou não de se rever pontos da Carta.

Mais recentemente, a discussão voltou quando o governo Michel Temer propôs uma reforma da Previdência, o que demandaria alterações na Constituição. Voltou também durante a tramitação da reforma trabalhista, aprovada em 2017, que não mexeu na Carta, mas alterou leis que, para parlamentares da oposição e para alguns professores de direito, ameaçam direitos previstos em 1988.

A Constituição em debate

Custo

As diversas obrigações do Estado definidas pela Carta tornam alto o custo público para implementação dos direitos sociais, na avaliação, por exemplo, do economista Marcos Lisboa, ex-secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda (2003-2005). A vinculação orçamentária, que determina um percentual mínimo de investimento em certas áreas, acaba sobrecarregando o poder público.

“Os princípios da Constituição de 1988 são consensuais. Outra coisa é como implementa esses princípios. (...) A prioridade não é desvincular gastos em saúde e educação. A prioridade é melhorar a eficácia desses gastos. (...) Universalizar o acesso ao ensino básico foi uma imensa conquista. Mas não conseguimos uma educação de qualidade”

Marcos Lisboa

economista e presidente do Insper, em entrevista ao Nexo, publicada em 28 de abril de 2016

Amplitude

A extensão dos direitos e a previsão de como eles deveriam ser alcançados aparece como tema complementar acerca do debate sobre custos e implementação da Carta. Diretor da FGV Direito SP, Oscar Vilhena Vieira entende a necessidade de rever pontos (como o regime da Previdência), mas sem mexer em direitos básicos.

“Há coisas que não podem ser desvinculadas (...) e friso que essas duas coisas são saúde e educação. E há outras coisas que devemos, sim, pensar em mecanismos de maior flexibilização. (...) Isso não significa que não devemos repensar mecanismos da eficiência a esses investimentos”

Oscar Vilhena Vieira

diretor e professor da FGV Direito SP, em entrevista ao Nexo, publicada em 28 de abril de 2016

Detalhismo

Além dos artigos que tratam da organização política e jurídica do país e dos direitos fundamentais, a Constituição traz ainda questões ambientais, culturais, tributárias, sobre transporte e tantas outras. Entre pesquisadores e constituintes, há quem veja no excesso de temas a explicação para as inúmeras alterações feitas desde 1988, como avalia o cientista político Rogério Arantes, professor da USP.

“Minha preocupação era evitar que ela [a Constituição] fosse muito detalhada porque isso introduziria muita rigidez no processo político e administrativo brasileiro. Mudar a Constituição é sempre algo complexo. Na verdade, o que era objeto de leis em outros países acabou entrando na nossa Constituição”

José Serra

senador e deputado constituinte, em relato à TV Senado divulgado em 2013

PELO MUNDO: as origens das constituições

A expressão Carta Magna, comumente usada para se referir à Constituição, é referência à “Magna Charta”, do latim, que significa Grande Carta. Trata-se de um documento inglês de 1215 que impôs limites ao rei João da Inglaterra (conhecido como João sem Terra) e determinou que, a partir dali, ele deveria obedecer a procedimentos legais.

A importância da Grande Carta, cujo reconhecimento ocorreu somente séculos depois, foi sinalizar ao monarca que mesmo ele estava abaixo da lei. É sobre essa reconfiguração de poderes que tratam as primeiras constituições (algumas delas inspiradas na Grande Carta), dentro de um contexto de limitação do poder dos monarcas europeus, segundo definição do professor de direito Giuseppe de Vergottini, da Universidade de Bolonha, na Itália.

Por essa razão, explica Vergottini, o conceito de Constituição é associado, em essência, à ideia da separação de poderes e de garantias de direitos a todos os cidadãos.

Constituições na história

Mais antiga

Vem dos Estados Unidos, em 1787, aquela que é considerada a primeira e mais antiga Constituição do mundo moderno. Ela ainda está em vigor e teve 27 ajustes feitos desde então. E é pequena, comparativamente à brasileira, abordando mais princípios gerais da organização do país.

Textos europeus

Em sequência, veio a da França, em 1791, que tinha como direitos fundamentais a liberdade e a igualdade de todos perante a lei. A Constituição francesa passou por dezenas de alterações, estando em vigor a versão de 1958. Na Alemanha, a primeira Constituição data de 1849, também passando por alterações. Está em vigor a de 1949. Com textos menores do que a versão brasileira, as cartas europeias influenciaram alguns dos princípios presentes na Carta de 1988.

Na América Latina

Entre os países próximos do Brasil, México e Costa Rica têm a Constituição mais antiga, de 1917 e 1949, respectivamente. A mais recente, de 2010, é da República Dominicana. Neste momento, Venezuela e Cuba discutem mudar as leis máximas vigentes. Segundo pesquisadores, muitas das Cartas sofreram influência dos modelos europeus, mas a partir da década de 1980 há quem observe, nas constituições mais recentes, textos em que se sobressaem características mais próprias desses países.

EM ASPAS: considerações sobre a Constituição

“A garantia da dignidade da pessoa humana é o princípio mais importante na Constituição de 1988. (...) A Constituição criou sistemas, como o de educação, que é libertadora. Não há democracia sem os direitos fundamentais devidamente cumpridos”

Cármen Lúcia

ministra e ex-presidente do Supremo Tribunal Federal, em declaração em 9 de agosto de 2018

“O texto final, em face dessas negociações das diversas correntes políticas, tornou-se adiposo, com um elenco considerável de dispositivos sem nenhuma densidade constitucional, como aquele (...) que impunha a manutenção do Colégio Pedro 2º, no Rio de Janeiro, na órbita federal. Teve, todavia, méritos como: exigir a harmonia e independência dos Poderes (artigo 2º) e multiplicar o elenco dos direitos e garantias individuais”

Ives Gandra da Silva Martins

advogado e professor emérito da Universidade Mackenzie, em artigo à Folha de S.Paulo, de 18 de setembro de 2018

“Os 30 anos da Constituição nos encontram na necessidade de defendê-la mais do que nunca de tentativas autoritárias. Sua vigência, mesmo que com deficiências, nos garante um ambiente de liberdade, pluralidade e tolerância. Este é o momento mais importante, desde 1988, para lembrar que esses valores precisam ser preservados”

Juana Kweitel

diretora-executiva da Conectas Direitos Humanos, em declaração ao Nexo

“No mercado de balas de prata em que se transformou a política brasileira, não falta quem argumente pelo fim da Constituição de 1988, afirmando sua ruína fatal, nem quem sustente, no polo oposto, que todos os compromissos constitucionais se encontram hoje em perfeita harmonia institucional. Além de irreais, nenhuma dessas leituras faz justiça à Constituição de 1988. É dela que deve partir, afinal, a resposta madura à sua crise de identidade”

Conrado Hübner Mendes

professor de Direito Constitucional da USP, em artigo à revista Cult, de setembro de 2018

VÁ AINDA MAIS FUNDO

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, versão oficial disponibilizada no site do Palácio do Planalto

Constituições anteriores do Brasil, compilação disponível no site do Palácio do Planalto

“Constituição, governo e democracia no Brasil”, artigo dos cientistas políticos Cláudio Gonçalves Couto e Rogério Bastos Arantes (2006)

“Políticas Sociais no Brasil: descentralização em um Estado federativo”, artigo da professora do Departamento de Ciência Política da USP Marta Arretche (1999)

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