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Ficha Limpa: a origem e os efeitos de uma lei contra a impunidade

Legislação entrou em vigor em 2010 após mobilização popular que reuniu o apoio de 1,6 milhão de eleitores em todo o país

Folhas e mais folhas com assinaturas de mais de um milhão de eleitores foram entregues na Câmara em setembro de 2009 como resultado de uma campanha nacional por “eleições mais limpas”. Começava ali a tramitação da Lei da Ficha Limpa, que criou novas restrições a candidatos em uma eleição.

Participar da vida política nacional é um direito assegurado pela Constituição Federal, o que implica tanto o direito de votar quanto o de ser votado. A Carta de 1988 sinaliza que esse direito, porém, não é ilimitado e que uma lei específica iria estabelecer essas condições. É aí que entrou a Ficha Limpa, que o Nexo destrincha abaixo.

O QUE é a Lei da Ficha Limpa

A Ficha Limpa é uma lei complementar, que alterou a Lei de Inelegibilidade, de 1990, para definir novos critérios para que alguém seja candidato a cargos eletivos no país.

A Lei de Inelegibilidade já previa condições para barrar candidaturas: eram vetados analfabetos, aqueles que tivessem condenações aplicadas pela Justiça Eleitoral por processos de abuso de poder econômico ou político e aqueles que fossem condenados por alguns crimes específicos e essas condenações já tivessem transitado em julgado, ou seja, não houvesse mais possibilidade de nenhum recurso.

Os autores da Ficha Limpa acrescentaram exigências e tornaram mais rigorosos os critérios já existentes. As principais alterações foram aumentar o número de crimes que barram candidaturas, não esperar que um caso criminal transite em julgado e ampliar para oito anos o tempo que um político fica proibido de disputar um cargo eletivo (após o cumprimento da pena) caso seja de fato barrado.

A versão inicial do projeto era mais dura do que o texto aprovado pelo Congresso

Até a aprovação da nova lei, só eram barrados os condenados sem direito a mais recursos judiciais. Isso criava um problema: um político poderia levar décadas para ter seu caso transitado em julgado, até que os tribunais superiores dessem fim ao processo.

Na prática, isso raramente acontecia. Os casos prescreviam e ninguém era barrado. Bastava dispor de bons advogados para protelar ao máximo uma decisão final do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal. Ou seja, a Lei da Ficha Limpa foi uma resposta à lentidão da Justiça brasileira.

A partir dela, pessoas condenadas em segunda instância por órgão colegiado (por mais de um juiz) já podem ter a candidatura barrada, mesmo que ainda tenha direito a recursos em tribunais superiores.

O que diz a lei

Crimes

Um candidato pode ser proibido de disputar as eleições se for condenado pelos seguintes crimes:

  • contra a economia popular, a fé pública, a administração pública (como corrupção) e o patrimônio público
  • contra o patrimônio privado, o sistema financeiro, o mercado de capitais
  • contra o meio ambiente e a saúde pública
  • eleitorais, para os quais a lei preveja pena privativa de liberdade
  • de abuso de autoridade, nos casos em que houver condenação à perda do cargo ou à inabilitação para o exercício de função pública
  • lavagem de dinheiro ou ocultação de bens, direitos e valores
  • tráfico de entorpecentes e drogas afins, racismo, tortura, terrorismo e crimes hediondos
  • trabalho escravo
  • contra a vida e a dignidade sexual
  • praticados por organização criminosa, quadrilha ou bando

Mais rigor

A Ficha Limpa ampliou de três para oito anos o veto a candidaturas de governadores e de prefeitos que perderam os cargos eletivos por violação à Constituição Estadual e à Lei Orgânica do Município.

Mais critérios

Ficam barrados também políticos condenados pela Justiça Eleitoral, sem chances de recursos, por práticas como compra de votos ou uso de doações ilegais. Atos de improbidade administrativa também configuram condições de inelegibilidade. A lei inclui ainda políticos que renunciam aos mandatos para evitar processos de cassação.

Mais alcance

A lei ainda impõe sanção de oito anos a servidores públicos, magistrados e integrantes do Ministério Público por causa de processos administrativos ou que tenham sido punidos com perda de cargo. Igual período é aplicado a profissionais que tenham sido excluídos do exercício de suas profissões em razão de infrações ético-profissionais.

QUEM propôs a lei

A Lei da Ficha Limpa surgiu de uma iniciativa popular, com campanha organizada pelo MCCE (Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral), iniciada em abril de 2008. Os idealizadores da proposta defendiam que a vida pregressa dos políticos deveria ser levada em conta e entendiam que as regras existentes eram insuficientes.

Para a proposta avançar na Câmara, os idealizadores precisavam reunir assinaturas equivalentes a de 1% do eleitorado brasileiro, exigência para projetos de lei de iniciativa popular. O movimento promoveu mobilizações em diversos estados e em seis meses tinha o apoio de 500 mil signatários.

1.604.815

foi o número de assinaturas coletadas pelo MCCE em apoio ao projeto da Ficha Limpa

 

 

Foto: Carlos Humberto/STF - 15.02.2012
Então presidente do Supremo, Cezar Peluso chega para sessão de análise da Ficha Limpa
Então presidente do Supremo, Cezar Peluso chega para sessão de análise da Ficha Limpa

A versão inicial do projeto era mais dura. Sugeria que políticos com condenações já em primeira instância (quando um só juiz decide se condena ou absolve alguém) deveriam ser temporariamente barrados de eleições.

Em pouco tempo, a campanha recebeu apoio de outras entidades e de parte da sociedade civil. Em 29 de setembro de 2009, os organizadores protocolaram o projeto na Câmara.

O projeto e as assinaturas foram recebidas à época pelo então presidente da Câmara, Michel Temer (MDB), que sinalizou que o processo teria alterações. “Deixar na mão de um único juiz é problemático”, afirmou sobre o principal ponto da proposta.

A regra foi flexibilizada, passando a valer o entendimento de que seria necessária a condenação em segunda instância. A despeito de tentativas de parlamentares de abrandar a lei, o projeto avançou e em 11 de maio de 2010 a Câmara concluiu a votação. Oito dias depois, o texto teve o aval do Senado e em 4 de junho de 2010 o então presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, sancionou a nova lei.

QUANDO ela entrou em vigor

Quando o MCCE saiu às ruas em busca de apoio ao projeto, eleitores conviviam com inúmeras denúncias de corrupção. Em 2009 havia os desdobramentos do mensalão (compra de apoio político no primeiro mandato do governo Lula, revelado em 2005) e naquele ano vieram à tona, por exemplo, a Operação Caixa de Pandora, que levou à prisão do então governador do Distrito Federal José Roberto Arruda, e os “atos secretos” do Senado.

O desgaste provocado por escândalos como esse contribuiu para o desdobramento da Ficha Limpa. Ao ser protocolado na Câmara, o projeto de lei foi assinado também por deputados federais, o que permitiu uma tramitação mais acelerada na Casa.

O apoio popular, porém, foi fundamental para a aprovação da Ficha Limpa e, para seus autores, ela deveria ser aplicada já nas eleições de outubro de 2010, quatro meses após a sanção.

A aplicação imediata da lei despertou dúvidas. Essa e outras questões foram definidas na Justiça.

A Ficha Limpa na Justiça

Quando vale

O debate central sobre quando a Ficha Limpa deveria ser aplicada era se uma lei que interferia nas eleições poderia vigorar sem que tivesse ao menos um ano de existência, como determina o artigo 16 da Constituição. O TSE (Tribunal Superior Eleitoral) entendeu que, sim, a Ficha Limpa poderia valer já em 2010.

Houve ações também no Supremo Tribunal Federal, que somente em março de 2011 deu a palavra final. Por 6 votos a 5, ministros decidiram que, não, a lei não poderia valer no ano em que foi sancionada e deveria ser aplicada nas eleições de 2012. Com isso, políticos ficha-suja que tiveram as candidaturas questionadas em 2010 foram autorizados a assumir seus mandatos.

Para quem vale

Foi concluído apenas em 2018 o julgamento que decidiu que a lei já poderia ser aplicada a políticos condenados por abuso de poder político e econômico antes de a Ficha Limpa entrar em vigor, ou seja, antes de 2010. A decisão foi tomada, por 6 votos a 5, em outubro de 2017, mas em março de 2018 os ministros ainda ajustaram detalhes dos efeitos do julgamento.

ONDE a lei já foi aplicada

Em 2012, ano de estreia da lei, a Ficha Limpa barrou 868 candidatos aos cargos de prefeitos, vice-prefeitos e vereadores. Também naquele ano, a Justiça Eleitoral precisou realizar novas eleições em 24 cidades porque os eleitos tiveram o registro da candidatura negado posteriormente em razão da aplicação da lei — nem sempre os tribunais eleitorais analisam todos os registros em tempo das votações.

Já em 2014, quando pela primeira vez a Ficha Limpa foi usada em eleições presidenciais, cerca de 250 candidaturas foram rejeitadas. O TSE não dispõe de dados detalhados da aplicação da lei nas eleições de 2012 e 2014.

A partir de 2016, o TSE passou a registrar os casos de negação de candidaturas e as razões. Naquela eleição, das 16.655 candidaturas indeferidas pela Justiça Eleitoral (3,5% do total registrado), 2.121 foram negadas por causa da Ficha Limpa. A maioria das rejeições foi causada pela falta de documentos ou de prestação de contas de campanha.

José Roberto Arruda, por exemplo, tentou se candidatar ao comando do Distrito Federal em 2014, mas sua candidatura foi barrada pela Justiça Eleitoral. Pesou contra ele a condenação por improbidade administrativa meses antes da campanha. Arruda tentou recorrer da decisão, mas perdeu e renunciou à candidatura.

A lei na prática

O maior número de aplicação da lei ocorreu no Sudeste, região que concentra alguns dos maiores colégios eleitorais do país, como São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. O estado paulista teve 432 candidaturas barradas pela Ficha Limpa, seguido por Minas Gerais (243), Rio de Janeiro (112) e Espírito Santo (33).

COMO a lei é interpretada

A iminência da aplicação da Ficha Limpa contra o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, líder nas pesquisas de intenção de voto na disputa ao Palácio do Planalto de 2018, chamou novamente atenção para a forma como a lei é interpretada por juízes brasileiros.

Durante a vigência da lei, há mais de um caso de políticos que, mesmo condenados em segunda instância, conseguiram decisões liminares (provisórias) autorizando o registro da candidatura e a participação em eleições.

Essas exceções têm sido relembradas pela defesa de Lula, que em janeiro de 2018 teve a condenação aplicada pelo juiz federal Sergio Moro confirmada pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Mesmo preso em Curitiba e condenado em segunda instância, o petista mantém a pré-candidatura ao Planalto.

A aplicação da Ficha Limpa

A candidatura

A aplicação da lei não é automática. Isso significa que é possível pedir o registro da candidatura ainda que o político tenha condenações em segunda instância. Se um juiz, Ministério Público ou qualquer cidadão apontar irregularidades naquele pedido, é aberto um processo e a solicitação pode ser negada — tornando o político inelegível.

A campanha

A abertura de um processo não tira o político da campanha. Até que o caso seja julgado, o candidato fica autorizado a participar da campanha eleitoral e até mesmo a ter seu nome na urna.

Os recursos

Negado o registro pela Justiça Eleitoral, o político pode recorrer ao TSE e ainda ao Supremo, o que pode adiar uma decisão definitiva. Nessas circunstâncias há uma série de cenários possíveis se o político estiver em campanha: desde a anulação dos votos (caso o veto ocorra logo após a votação) ou mesmo a confirmação da vitória (se o veto sair após a diplomação, ou seja, a formalização dos resultados da eleição).

A brecha

A própria Ficha Limpa prevê a possibilidade de o condenado em segunda instância pedir a “suspensão da inelegibilidade” por meio de uma liminar a tribunais superiores, como o STJ ou o Supremo. É o que prevê o artigo 26-C, incluído na lei para evitar que uma pessoa, cuja condenação ainda possa ser revista, não fique de fora das eleições.

Exemplos de exceções

Em 2014, o deputado federal Paulo Maluf conseguiu reverter o indeferimento da sua candidatura no TSE e assumiu o mandato na Câmara — atualmente ele está afastado, cumprindo prisão domiciliar. Em 2016, o candidato a prefeito de Araújos (MG) Francisco Cléber de Aquino foi autorizado pelo TSE a disputar as eleições a despeito de sua condenação por corrupção eleitoral, porque ainda havia recursos pendentes. No Supremo também há decisões dos ministros Luiz Fux e Dias Toffoli em favor de candidatos com condenações em segunda instância.

POR QUE a lei é questionada

Entre advogados e pesquisadores, a Lei da Ficha Limpa motiva debates em razão de seus critérios e de seus efeitos. Na visão de quem a defende, a lei dá uma resposta a políticos que apostam na apresentação de recursos para adiar o cumprimento de uma sentença.

De outro lado, há quem aponte excessos nas normas e uma interferência indevida no direito de o cidadão escolher em quem votar. Para o advogado Marcelo Ramos Peregrino Ferreira, ex-juiz do Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina, a lei, com a intenção de moralizar o país, “substitui a soberania popular”.

Questionamentos sobre a prevalência dos critérios estabelecidos pela lei sobre o voto do eleitor voltaram à tona com a condenação de Lula. Seus apoiadores argumentam que tirar o nome que lidera as pesquisas eleitorais, antes do trânsito em julgado da ação, desrespeita a preferência do eleitor.

O advogado Luciano Santos, diretor do MCCE e um dos redatores da Ficha Limpa, discorda dessa interpretação e afirma que lei apenas acrescenta condições de inelegibilidades que já haviam antes com a lei de 1990. “A lei foi estabelecida exatamente para oferecer algumas proteções à sociedade”, afirma.

NO MUNDO: outras normas

Legislações de outros países também têm critérios para seus cidadãos disputarem uma eleição. Há leis que proíbem a participação a pessoas condenadas pela prática de certos crimes ou caso o juiz tenha determinado a proibição na sentença judicial.

As candidaturas pelo mundo

Corte Interamericana

A Corte Interamericana de Direitos Humanos usa como fundamento o Pacto de San José da Costa Rica, da qual o Brasil é signatário. No artigo “direitos políticos”, o pacto coloca como condições para o exercício político, por exemplo, motivos de idade, instrução escolar e “condenação, por juiz competente, em processo penal”. Para advogados especializados em legislação eleitoral, essa condição é limitada em casos de “juízo definitivo”, quando não há mais recursos possíveis.

Uruguai

A Constituição do país estabelece como condições, além de casos de inaptidão física ou mental que impeçam o cidadão de “agir reflexivamente”, condenações em processos criminais que resultem em prisão.

Chile

Os critérios são semelhantes aos que garantem o direito ao voto a qualquer eleitor. Perdem esse direito, por exemplo, quando o cidadão é condenado por crimes a mais de três anos de prisão ou por condutas terroristas.

Espanha

A lei estabelece que ficam inelegíveis condenados por pena privativa de liberdade sentença (pelo período que durar a pena) e condenados, mesmo sem decisão definitiva, por crimes contra a vida, rebelião e atos de terrorismo.

Alemanha

A proibição precisa estar expressa na decisão do juiz em casos de condenação contra alguém. A lei não faz menção a crimes específicos em que essa determinação deva constar.

EM ASPAS

“Sem querer ofender ninguém, mas já ofendendo, ou reconhecendo pelo menos, que parece que [a lei] foi feita por bêbados. É uma lei mal-feita, nós sabemos disso”

Gilmar Mendes

ministro do Supremo, em sessão do tribunal, em 17 de agosto de 2016

“Eu não posso endossar a postura daqueles que acreditam na morosidade da Justiça e interpõem sucessivos recursos para projetar no tempo, visando não cumprir o decreto condenatório, o trânsito em julgado da decisão”

Marco Aurélio Mello

ministro do Supremo, em julgamento sobre a Lei da Ficha Limpa, em 16 de fevereiro de 2012

“Por uma premissa equivocada, legislador e jurisprudência pretenderam ‘moralizar’ o país por meio de alterações radicais no sistema eleitoral, como se houvesse uma relação figadal entre o sistema eleitoral e combate à corrupção”

Marcelo Ramos Peregrino Ferreira e Julio Ortiz

advogados, em artigo sobre a Ficha Limpa, publicado em 2 de dezembro de 2017

“Acho que a lei é boa, acho que a lei é importante e acho que a lei é sóbria. Acho que é uma lei que atende algumas demandas importantes da sociedade brasileira por valores como decência política e moralidade administrativa. Acho que a lei é boa e que nós devemos continuar a aplicá-la”

Luís Roberto Barroso

ministro do Supremo, em resposta à declaração de Gilmar Mendes, em 18 de agosto de 2016

“Eu não acho que a lei é ruim. Eu acho que ela pode ser aperfeiçoada. Nós tivemos muita dificuldade de mexer em termos da lei, em situações técnicas [durante a tramitação do projeto na Câmara]. Então eu não considero a Lei da Ficha Limpa uma lei bem redigida”

José Eduardo Cardozo

advogado, ex-ministro da Justiça e relator da Lei de Ficha Limpa na Câmara, em entrevista ao Nexo, em janeiro de 2018

“A lei é boa. Ela foi muito bem elaborada e muito bem trabalhada. Ela não tem defeitos, ela tem inimigos. Mas ela é uma lei boa, que estabelece uma condição de participação no processo eleitoral que ajuda na qualificação dos próprios candidatos. Você tem que ter candidatos que tenham uma vida pregressa que lhes dê condições de se tornarem representantes da sociedade”

Luciano Santos

advogado, diretor do Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral e um dos redatores da Lei da Ficha Limpa, em entrevista ao Nexo, em janeiro de 2018

“Quanto maior o filtro de candidatos, menos independência e liberdade de escolha terá o eleitor. Além disso, temos que lembrar que se candidatar é um direito fundamental, tal qual o direito à liberdade, à vida etc, então não me parece adequado restringi-lo por qualquer motivo, como por exemplo ter sido expulso do conselho de classe. Concordo que devam existir certos critérios, mas entendo que quanto mais o Estado filtra, mais ele retira do eleitor a decisão”

Diogo Rais

professor de direito eleitoral na Universidade Presbiteriana Mackenzie, em entrevista ao Nexo

Vá ainda mais fundo

Ficha Limpa e caso Petro Urrego: controle de convencionalidade das inelegibilidades”, artigo dos advogados Marcelo Ramos Peregrino Ferreira e Julio Ortiz, de dezembro de 2017

Pontos controvertidos sobre a Lei da Ficha Limpa”, livro organizado pela ANPR (Associação Nacional dos Procuradores da República), de 2016

Texto-base da Consultoria Legislativa da Câmara, estudo realizado por Miriam Campelo de Melo Amorim sobre regras de elegibilidade em outros países, de 2010

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